Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 23

BREVE REFLEXÃO SOBRE O PODER LOCAL EM PORTUGAL:

DO CONSTITUCIONALISMO LIBERAL ÀS REFORMAS

IMPOSTAS PELA INTERVENÇÃO DA TROIKA

BRIEF REFLECTION ON LOCAL POWER IN PORTUGAL: FROM LIBERAL

CONSTITUTIONALISM TO THE REFORMS IMPOSED BY THE TROIKA’S

INTERVENTION

Fausto Ferreira

João Pacheco de Amorim

DOI: https://doi.org/10.34628/v0cz-pm19

Resumo: A autonomia da administração local em Portugal não surge com a

Constituição de 1976 (CRP), nasce muito antes, pois o município medieval, seja des-

cendente do município romano ou fruto da Reconquista, já se afirmava como uma

organização de base local com relevante importância na administração dos assuntos

do interesse das populações do respetivo território. No entanto, o poder local assu-

me uma nova dimensão com o Estado Liberal.

Todas as Constituições portuguesas reconheceram atribuições próprias aos

municípios, apesar de apenas com a Constituição de 1911 se registar uma verdadeira

feição descentralizadora da administração municipal. Com o Estado Novo o poder

central passou a dominar toda a estrutura administrativa local. Com a implanta-

ção do regime democrático é devolvida a autonomia ao poder local, permitindo a

Constituição de 1976 que as autarquias locais assegurem, novamente, a prossecução

dos interesses próprios das populações dos seus territórios. Com a implementação

do “Programa da Troika”, em 2011, o Estado português realizou uma reforma da

administração territorial autárquica; que levou à reorganização do território das fre-

guesias e à implementação de um novo regime jurídico das autarquias locais – regi-

me esse – que também aprova o estatuto das entidades intermunicipais e estabelece

Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade Lusíada-Norte.

FaustoFerreira.indd 23 08/11/2022 10:43:35

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

24 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias

locais e para as entidades intermunicipais, bem como do associativismo autárquico

(RJAL).

Em 2018, o Governo alterou o citado RJAL, determinando, através dessa al-

teração a transferência de um vasto conjunto de atribuições e competências para as

autarquias locais e entidades intermunicipais, em áreas sensíveis. Contudo, criou-se

um ambiente de conflito entre os municípios e o Governo, por considerarem muitos

municípios não terem meios técnicos e até humanos; adequados e bastantes para as-

sumirem as citadas transferências de atribuições e competências, e manifestamente

insuficiente o financiamento proposto para o exercício das citadas atribuições.

Palavras-chave: Administração local autárquica; Descentralização administra-

tiva; Desconcentração administrativa.

Abstract: The autonomy of the local administration in Portugal did not emerge

with the Constitution of 1976 (CRP), it was born much earlier, as the medieval mu-

nicipality, whether descendant from the Roman municipality or the result of the

Reconquista (Portuguese Reconquest), already asserted itself as a locally based or-

ganization with relevant importance in the administration of matters of interest to the

populations of the respective territory. However, local power takes on a new dimen-

sion with the Liberal State.

All the Portuguese Constitutions recognized their own attributions to the mu-

nicipalities, although it was only with the Constitution of 1911 that a true decentral-

izing feature of the municipal administration was registered. With the Estado Novo

(Portuguese New State), the central power came to dominate the entire local admin-

istrative structure. With the implantation of the democratic regime, autonomy is

returned to the local power, and the 1976 Constitution allowed local authorities to

ensure, once again, the pursuit of the own interests of the populations of their ter-

ritories. With the implementation of the “Troika Program”, in 2011, the Portuguese

State carried out a reform of the municipal territorial administration; which led to the

reorganization of the territory of the parishes and the implementation of a new legal

regime for local authorities – this regime – which also approves the statute of inter-

municipal entities and establishes the legal regime for the transfer of powers from the

State to local authorities and inter-municipal entities, as well as municipal associations

(RJAL). In 2018, the Government amended the aforementioned RJAL, determining,

through this amendment, the transfer of a wide range of attributions and powers to

local authorities and inter-municipal entities in sensitive areas. However, an envi-

ronment of conflict was created between the municipalities and the Government, as

they considered that many municipalities did not have adequate technical and even

human resources to assume the aforementioned transfers of attributions and compe-

tences, and the funding proposed for the exercise of the aforementioned attributions

was clearly insufficient.

Keywords: Local autarchic administration; Administrative decentralization;

Administrative deconcentration.

Sumário: A Administração Local em Portugal: do constitucionalismo

liberal à Constituição de 1976. 2. O Poder Local em democracia. 3. A

reforma da administração local. 3.1. As Autarquias Locais. 3.2 As Entidades

Intermunicipais. 4. Reflexão final. Bibliografia

FaustoFerreira.indd 24 08/11/2022 10:43:35

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 25

1. A Administração Local em Portugal: do constitucionalismo libe-

ral à Constituição de 1976

O exercício do autogoverno local, no território atual de Portugal, remonta,

segundo alguns autores, ao período do domínio romano e à organização admi-

nistrativa que tinha por base o município (cfr. Otero, 2019, p. 639), sendo que esse

nível administrativo se caraterizava pela participação das populações na gestão

dos interesses locais e pela existência de um sistema eletivo (cfr. Santos, 1985, pp.

7-8). Outros autores, todavia, afirmam que com o fim do império de Roma esse

modelo de município romano se extinguiu, sendo o município medieval resultado

da Reconquista, pelo que se trataria de uma instituição nova, sem ligação ao mu-

nicípio do período romano. O município medieval teria, assim, nascido da neces-

sidade de as próprias populações se organizarem e defenderem os seus interesses

comunitários (cfr. Amaral, 2022, pp. 461-462).

Nesta breve e prévia incursão histórica , pretendemos, contudo, ocuparmo-

-nos tão só dos temas da descentralização e do poder local a partir da Revolução

Liberal e do período da monarquia constitucional. A Revolução Liberal de 1820 e a

Constituição de 1822 marcaram de forma definitiva a organização da administra-

ção local autónoma portuguesa (cfr. Oliveira, 2017, p. 169), especialmente a partir

da sua segunda metade do século XIX, dando início à consolidação da organiza-

ção municipal no nosso país, isto independentemente do movimento pendular que

se registou entre decentralização e centralização (cfr. Oliveira, 1993, pp. 26-27) até à

Revolução de abril de 1974.

A Constituição de 1822 (cfr. Miranda, 1997, pp. 29-100) consagrou à adminis-

tração local, no seu Título VI “Do Governo Administrativo e Económico”, os dois

primeiros capítulos (cfr. arts. 212.º a 223.º). O I Capítulo regula os distritos, autar-

quias assim designadas por lei (arts. 212.º a 217.º), prevendo que cada distrito seria

liderado por um Administrador Geral designado pelo Rei (cfr. art. 212.º), o qual seria

auxiliado no exercício das suas funções por uma Junta Administrativa eleita, com-

posta por um número de membros correspondente ao número de câmaras existen-

tes no distrito (cfr. art. 213.º). O texto constitucional de 1822 (cfr. arts. 216.º e 217.º)

remete para a lei as competências do Administrador Geral e da Junta Administrativa,

mas deixa a orientação de que abrangerão “todos os objetos de pública administração”.

No Capítulo II, consagrado às Câmaras (cfr. arts. 218.º a 223.º), ou seja, à ad-

ministração municipal, garante o seu artigo 218.º que “O governo económico dos con-

celhos residirá nas Câmaras, que o exercerão na conformidade das leis.”

No seu artigo 219.º assegura ainda a Constituição que “Haverá Câmaras em

todos os povos, onde assim convier ao bem público”. O artigo 220.º trata da composição

da Câmara (remetendo para a lei o número de vereadores) e da forma de eleição e

substituição dos seus membros, estabelecendo designadamente que a eleição (dos

vereadores, de um procurador e de um escrivão) se realiza anualmente de forma

direta, por “escrutínio secreto e assembleia pública”. O artigo 223.º estabelece um alar-

gado leque de atribuições:

FaustoFerreira.indd 25 08/11/2022 10:43:35

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

26 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

“I – Fazer posturas ou leis municipais;

II – Promover a agricultura, o comércio, a industria, a saúde pública, e geralmente

todas as comunidades do concelho;

III – Estabelecer Feiras e Mercados, nos lugares mais convenientes com aprovação

da junta de Administração do distrito;

IV – Cuidar das Escolas de primeiras letras, e de outros estabelecimentos de edu-

cação que forem pagos pelos rendimentos públicos, e bem assim dos hospitais, casas de

expostos, e outros estabelecimentos de beneficência, com as excepções e pela forma que as

leis determinarem;

V- Tratar das obras particulares dos concelhos e do reparo das públicas , e promover

a plantação de árvores nos baldios e nas terras dos concelhos”.

O citado artigo refere, ainda, expressamente, o poder tributário das câma-

ras no âmbito da repartição direta das contribuições pelos moradores do con-

celho, bem como, e no da fiscalização da cobrança e do envio dos rendimen-

tos nacionais” (VI), atribuindo-lhes o poder genérico de “cobrar e dispender os

rendimentos do concelho” (VII). A primeira Constituição Portuguesa não fazia

qualquer referência à freguesia como entidade de administração local, o mesmo

se verificando na Carta Constitucional de 1826 (outorgada – e não votada) por

D. Pedro IV (assinada no Brasil, na sequência da morte de D. João VI), com uma

formulação mais próxima dos “contrarrevolucionários” – mas mantendo a sua

base liberal.

Até 1830 a freguesia existe apenas como elemento da organização eclesiás-

tica (cfr. Miranda & Medeiros, 2020, p. 387), sem pertencer, portanto, à organiza-

ção administrativa local (criada com os suevos), tendo sido mais tarde assumida

pelo Estado e integrada na administração local (cfr. Amaral, 2022, pp. 433-434).

Em 1830, por decreto de 26 de novembro de 1830, foram criadas as Juntas de

Paróquia (cfr. Oliveira, 1993, p. 38).

A outorga da Carta transforma o regime, passando de monárquico a monár-

quico constitucional (cfr. Miranda, 2003, p. 276).

A Carta Constitucional dedica o seu Título VII à administração local, “Da

Administração e Economia das Províncias” (arts 132.º a 138.º, sendo apenas o

Capítulo I (art.132.º) dedicado às Províncias (com remissão para a lei das alte-

rações à forma administração instituída). O Capítulo II destina-se à administra-

ção municipal, “Das Câmaras”, tendo sido reduzido a 3 artigos (133.º a 135.º),

mantendo a formulação enunciada na Constituição de 1822. Refere a existência

de Câmaras em todas as cidades e vilas e atribui-lhes a administração desses

territórios (art. 133.º). O art. 134.º institui a eleição das Câmaras e remete para a

lei a sua composição, determinando, contudo que o vereador mais votado será o

Presidente. O art. 135.º remete, ainda, o exercício das funções do município para

uma “Lei Regulamentar”.

A Carta constitucional deixa de fazer qualquer referência ao distrito como par-

te da administração local. Como afirma António Cândido de Oliveira, a democracia

FaustoFerreira.indd 26 08/11/2022 10:43:35

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 27

local, no âmbito da matriz político-jurídica atual, surge com a Revolução Liberal,

nomeadamente no que respeita ao atual conceito de descentralização – tendo, na-

turalmente, registado fases de maior e menor descentralização. Assim, “Vamos

encontrar os momentos mais altos deste percurso nos Códigos Administrativos de

1836 (Passos Manuel), de 1878 (Rodrigues Sampaio) e na I República (Constituição

de 1911 e legislação subsequente de 1913 e 1916), e os mais baixos na reforma admi-

nistrativa de Mouzinho da Silveira (1832) e nos Códigos Administrativos de 1842

(Costa Cabral) e 1896 (João Franco).” (Oliveira, 2021, p. 11).

A I República, em 1910, promoveu uma fase de maior descentralização para

a administração local (cfr. Oliveira, 2021, p 77), sendo reposto (mesmo que parcial-

mente) o Código Administrativo de Rodrigues Sampaio, o que se traduziu numa

mais ampla autonomia da administração local, com alargamento da participação

dos cidadãos, e determinou a divisão administrativa do território, em distritos,

concelhos e paróquias, estabelecendo, em cada uma destas divisões territoriais, a

criação de órgãos eleitos diretamente, sendo estes, respetivamente: a Junta Geral

de Distrito; a Câmara Municipal e a Junta de Paróquia (que é reposta novamente).

A primeira Constituição republicana, que entrou em vigor em 1911, aponta para o

reforço da autonomia local, fundando-se esta no espírito republicano. No seu Título

IV “Das Instituições Locais Administrativas” (art. 66.º), não obstante remeter as

atribuições dos corpos administrativos para lei especial, assegura o n.º 1 do art. 66.º

que “O poder executivo não terá ingerência na vida das corpos administrativos”.

Por outro lado, determina, no n.º 3, do citado art. 66.º, quanto aos poderes distritais

e municipais, a existência de um órgão deliberativo e outro executivo, nos distritos

como nos municípios, garantindo o n.º 4, seguinte, o exercício do referêndum (nos

termos da lei). No n.º 6 consagra o regime de autonomia financeira dos corpos

administrativos (remetendo para a lei a sua forma).

Apesar deste reforço de nível constitucional, indispensável para a consoli-

dação da autonomia local (fundamentalmente municipal), na realidade os prin-

cípios ínsitos na Constituição de 1911 apenas se traduziram em lei em 1913, legis-

lação essa que viria a ser alterada em 1916 (cfr. Rocha & Silva, 2017, pp. 174-175)

A instabilidade da I República permitiu o golpe militar de 1926, e a chegada

ao poder de António de Oliveira Salazar, em 1928, como ministro das finanças,

o grande criador do Estado Novo. Em 1933 foi promulgada a Constituição do

regime ditatorial (cfr. Oliveira, 2021, p. 19) que Salazar chefiou por quase 40 anos.

A Constituição de 1933 (que dedica o Título VI “Das Circunscrições Políticas

e Administrativas e das Autarquias Locais – cfr. arts. 124.º a 131.º), constituiu

um retrocesso para o poder local, dando corpo a uma tendência oposta à da

Constituição da I República. Como determina o seu art. 124.º “O território do

Continente divide-se em concelhos, que se formam de freguesias e se agrupam

em distritos e províncias, estabelecendo a lei os limites de todas as circunscri-

ções.” O § 1.º estabelecia um regime especial para Lisboa e Porto (bairros e fre-

guesias), e 2 § estabelecia, no respeitante às Ilhas Adjacentes, que a organização

administrativa seria regulada por lei especial.

FaustoFerreira.indd 27 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

28 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

O art. 125.º refere que “Os corpos administrativos são as câmaras municipais,

as juntas de freguesia e as juntas de província”. No âmbito da conceção corpora-

tivista subjacente ao regime (cfr. Miranda & Medeiros, 2020, p. 388), as autarquias

locais eram elementos estruturais da Nação, bem como os cidadãos, as famílias e

os organismos corporativos (cfr. § 3.º, do art. 5.º, do texto constitucional alterado

em 1/8 de 1971). O artigo seguinte remete a organização e competências das au-

tarquias para as leis especiais que regularão essa matéria, determinando, ainda,

que as atividades das autarquias locais ficariam sujeitas à inspeção dos agentes

do Governo (cfr. art. 126.º). Com a Constituição de 1933 não existia qualquer au-

tonomia na administração de nível local, como facilmente se infere do conteúdo

dos artigos citados e também de outros como o art. 127.º: “Para a execução das

suas deliberações e demais fins especificados nas leis, os corpos administrativos

têm o presidente ou comissões delegadas nos termos das mesmas leis.” O Código

Administrativo de 1936 (alterado em 1940), concebido por Marcello Caetano, de-

senvolvia o regime de administração local imposto pelo texto da Constituição de

1933 – do Estado Novo. As câmaras já não são legitimadas pelo voto (cfr. Amaral,

2022, p. 464), pois deixam de ser eleitas diretamente pelos cidadãos dos seus ter-

ritórios, sendo o presidente da câmara nomeado pelo governo e os vereadores

designados pelo conselho municipal (cfr. art. 36.º). Não obstante a dependência

da administração municipal do poder central, a câmara municipal continua a de-

ter um papel preponderante na administração concelhia, mantendo um conjunto

relevante de atribuições (cfr. art.º 44.º), sendo que os poderes do presidente da

câmara constituem um conjunto de relevo (cfr. art. 77.º). O Código Administrativo

de 1940 (que definia o concelho no art. 13.º, como “agregado de pessoas residentes

na circunscrição municipal e com interesses comuns.”) determinava os órgãos de

administração municipal (cfr. Título II, “Do concelho” – Capítulo I- “Dos órgãos

de administração municipal”), eram basicamente, o conselho municipal, a câmara

municipal e o presidente da câmara – com exceção de Lisboa e Porto (cfr. art. 15.º).

O conselho municipal (cfr. art. 16.º) é composto por representantes de diversas

entidades, desde o presidente da câmara a representantes das freguesias, das mi-

sericórdias, de cada sindicato nacional, etc. (a referida diversificada composição

traduzia a organização de tipo corporativo implantado pelo regime político em

vigor). No âmbito do seu poder de intervenção (de ingerência) no funcionamento

dos corpos administrativos (cfr. Capítulo III), o governo pode, a qualquer mo-

mento, dissolver os corpos administrativos (cfr. art. 378.º – “Dissolução”), desig-

nadamente quando a sua gestão se mostre nociva aos interesses das autarquias

respetivas, ou ainda quando, após serem advertidos, não tomem as medidas ne-

cessárias ao normal “ao desempenho das funções de exercício obrigatório ou se

recusem a satisfazerem as despesas obrigatórias” (cfr. respetivamente n.ºs 1 e 2 do

art. 321.º). Uma breve nota sobre a Junta de Freguesia que era o único órgão da

administração local eleito, nos termos do artigo 199.º, segundo o qual “Pertence

privativamente às famílias, representadas pelos respetivos chefes, o direito de ele-

ger as juntas de freguesia.” – a definição de chefe de família encontra-se no artigo

FaustoFerreira.indd 28 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 29

seguinte. As juntas de freguesia mantêm, sensivelmente, as mesmas atribuições

(cfr. arts. 253.º e 254.º), não obstante dependerem essencialmente dos subsídios

do município (cfr. art. 777.º), e independentemente do policiamento do Regedor,

nomeado pelo Presidente da Câmara, cabendo-lhes o desenvolvimento de uma

importante função junto das populações.

O município perde as suas características e a estrutura do poder municipal

é desvirtuada, perdendo a sua autonomia em relação à administração central do

Estado que, afinal, invade o seu espaço e limita a sua atividade em prol dos in-

teresses dos cidadãos das respetivas circunscrições (Rocha & Silva, 2017, p. 176).

A administração local inspirada no liberalismo e cujo modelo fora melhorado na

República, deixa de existir entre 1933 e 1974.

A Constituição de 1976, nascida da Revolução dos Cravos, coloca novamen-

te Portugal – e a administração local autárquica – no caminho da democracia,

como veremos seguidamente.

2. O Poder Local em democracia

O dia 25 de Abril de 1974 assinala o fim do regime autoritário do «Estado

Novo», liderado por António de Oliveira Salazar, na sequência do golpe militar

de 28 de maio de 1926. Marcello Caetano, sucessor de Salazar desde finais de

1968, não logrou reformar o regime, que em abril de 1974 caiu sem resistência, tal

era a necessidade sentida pela generalidade das pessoas de viver em liberdade

e em democracia (cfr. Amaral, 1996, pp. 149-152). O regime autoritário era assim

deposto por um golpe de Estado levado a cabo por capitães e jovens oficiais que

pretendiam outro rumo para o País, além do fim da contestada guerra de África.

A revolução levou à gradual destruição e controlo da máquina administra-

tiva implantada pela ditadura, das Juntas de freguesia às Câmaras Municipais e

aos Governos Civis, o que levou à exoneração de todos os que ocupavam esses

lugares de poder local, até finais de 1974. Mas as alterações resultantes da mu-

dança de regime relativas ao poder local somente chegaram com a Constituição

de 1976, promulgada em abril do mesmo ano.

O título que o novo texto básico dedica ao Poder Local é o Título VIII da

Parte III. A Constituição integra as autarquias locais na organização democrática

do Estado, definindo–as, no n.º 2 do seu artigo 237.º, como “pessoas coletivas terri-

toriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios

das populações respetivas”.

No período posterior à revolução e no âmbito da consolidação da demo-

cracia em Portugal, o poder local erguer-se-á como uma das mais importantes

realizações do regime democrático.

A Constituição de 1976 consagra os princípios da autonomia das autarquias

locais e da descentralização democrática da administração pública. As autar-

quias locais passaram a ser formas autónomas de administração, sendo os seus

FaustoFerreira.indd 29 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

30 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

órgãos representativos eleitos democraticamente pelos residentes das respetivas

circunscrições territoriais, por sufrágio direto, universal e secreto, deixando, as-

sim, de ser uma forma de administração indireta do Estado (cfr. Canotilho &

Moreira, 1993, p. 354), essencialmente dependente do mesmo.

A CRP de 1976 confere um relevante papel ao poder local, bem como ao

regime autonómico insular, consagrando a sua autonomia administrativa e fi-

nanceira (uma autonomia também política e legislativa, no que respeita às novas

regiões autónomas dos Açores e da Madeira), no âmbito do Estado unitário des-

centralizado (cfr. art. 6.º da CRP).

A CRP, no n.º 1 do seu art. 6.º (Estado unitário), define o Estado como unitá-

rio: “O Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia

das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”,

afirmando, ainda, no n.º 2 do mesmo artigo, que “Os arquipélagos das Açores e da

Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administra-

tivos próprios”. Relativamente ao princípio da descentralização administrativa, o

mesmo é suscetível de várias interpretações (cfr. Canotilho & Moreira, 2007, p. 234).

Como afirmam os autores citados por último, “Em sentido estrito a descentraliza-

ção exige a separação de certos domínios da administração central e a sua entrega a

entidades autónomas possuidoras de interesses coletivos próprios. Cabem aqui as

autarquias locais, as associações públicas ou outras entidades públicas de substrato

pessoal (entidades coletivas)” (Canotilho & Moreira, 2007, p. 234). A questão é que

“O facto de a CRP falar em «descentralização democrática» sugere fortemente que

a noção constitucional de descentralização tem o sentido apontado, equivalente a

administração autónoma, ou, pelo menos participada. Note-se que, neste contexto,

a Constituição estabelece uma distinção entre a descentralização das entidades «de

população e território» (autarquias locais e regiões autónomas) e a descentralização

institucional ou funcional da administração pública, isto é, sobretudo a administra-

ção do Estado (cfr. art. 267 – 2)“ (Canotilho & Moreira, 2007, p. 235). Neste sentido,

parece não haver dúvidas de que a descentralização democrática da administração

pública não se refere ao poder local ou regional, refere-se sim à administração lo-

cal ou sectorial do próprio Estado, fundamentalmente à sua administração indireta

(cfr. Oliveira, 1993, 224-225), sendo assim descentralização da própria administra-

ção pública estadual (cfr. a este propósito, Amaral, 2022, p. 297 e segs e Miranda &

Medeiros, 2017, pp. 110-111).

A revisão constitucional de 1997 alterou o art. 6.º, n.1, acrescentando-lhe

“e funcionamento do regime autonómico insular e os princípios da subsidiarie-

dade” (cfr. Miranda & Medeiros, 2017, p. 104), alterando ainda texto do n.º 2 do

referido artigo.

A LC n.º 1/97 introduziu o princípio da subsidiariedade, o que traduz uma

importante alteração, presidindo o mesmo, naturalmente, à organização e funciona-

mento do Estado unitário descentralizado; porém, tal princípio deve ser compreen-

dido em dois níveis distintos: o nível nacional, que orienta a atribuição de funções

aos entes mais próximos da comunidade local, das pessoas e das suas carências a re-

FaustoFerreira.indd 30 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 31

solver e, um outro nível, o comunitário ou supranacional (cfr. art.º 7.º, n.º 6 – revisão

de 1992), em que tal princípio se constitui como uma defesa face à atuação da União

Europeia, a qual só será legítima depois de se utilizarem todos os meios disponíveis

do Estado membro, traduzindo-se, assim, numa defesa baseada na primariedade

do Estado face à União (cfr. Miranda & Medeiros, 2017, pp. 107-108).

A CRP integra no seu art. 6.º um princípio constitucional geral (o da unida-

de do Estado), bem como outros quatro princípios, estes já de âmbito mais espe-

cífico, que se harmonizam com o primeiro sem qualquer conflito: o da autonomia

regional, o da autonomia local, o princípio da subsidiariedade e o princípio da

descentralização administrativa (Canotilho & Moreira, 2007, p. 232). Como afir-

mam os autores citados por último, é tal a relevância dos referidos princípios que

aquele e dois destes estão protegidos relativamente às revisões da Constituição

(.). A CRP (cfr. art. 288.º) pretendeu proteger de forma eficaz a autonomia local

e a autonomia regional – matéria esta da autonomia regional que analisaremos

em ponto posterior – face ao poder central, tendo em conta a habitual tendência

de centralização de poder. Neste sentido, “Este preceito constitucional constitui

uma reação contra as tradicionais centralização e concentração política e admi-

nistrativa do Estado português, acentuadas com o Estado Novo” (Canotilho &

Moreira, 2007, p. 232).

A CRP robustece a relevância do princípio da autonomia, protegendo-o de-

finitivamente como limite material, como se pode aferir do seu art. 288.º, alínea n):

“A autonomia das autarquias locais”; e o mesmo acontece com a autonomia das

regiões autónomas dos Açores e da Madeira (cfr. alínea o)).

O texto constitucional define como categorias de autarquias locais e divisão

administrativa

no continente, as freguesias, os municípios e as regiões adminis-

trativas; e, nas regiões autónomas, as freguesias e os municípios.

O distrito mantém-se – não sendo propriamente uma autarquia local – en-

quanto não forem instituídas as regiões administrativas, sendo que, quanto à

criação destas últimas, o texto constitucional remete para a lei (cfr. arts. 238.º n.º

1 e 291.º),

A CRP remete também as atribuições e competências dos órgãos das autar-

quias

para legislação específica, referindo, porém, que a mesma deverá ser ela-

borada de acordo com o princípio da descentralização administrativa (cfr. artigo

239º).

O artigo 240.º define o regime do património e finanças locais das autar-

quias (ainda que remeta o regime das finanças locais para a lei), matéria de ex-

trema relevância para o poder local, já que consagra a sua tão ansiada e legitima

autonomia financeira. A CRP considera que a existência das autarquias locais faz

parte da organização democrática do Estado, sendo que é a autonomia patrimo-

nial (património e finanças próprias) que torna possível que as mesmas realizem

Consultar sobre esta matéria Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administra-

tivo, vol. I, 3ª edição, Coimbra, 2006, pp. 600-646.

FaustoFerreira.indd 31 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

32 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

as suas atribuições (cfr. Canotilho & Moreira, 2010, p. 729.) O texto fundamen-

tal original previa, no n.1 do seu art. 241.º (atual art. 239.º, Órgãos deliberativos

e executivos) a existência de uma assembleia com poderes deliberativos, bem

como de um órgão executivo responsável perante a citada assembleia, sendo esta

eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos eleitores. Os órgãos da

Freguesia estavam tratados no art. 244.º (Órgãos da freguesia) e seguintes (244.º

(assembleia de freguesia) a 246.º (junta de freguesia).

No que respeita ao art. 242.º (atual 241.º), o mesmo atribuía às assembleias

das autarquias locais o poder regulamentar, dentro dos limites estabelecidos na

CRP e na lei. Refira-se que o poder regulamentar próprio das autarquias locais

está hoje consagrado constitucionalmente no artigo 241.º

(anterior 242.º – cfr.

Amaral, 2006, p. 435) – devendo-se a atual redação deste preceito às revisões de

1982 e de 1997.

O atual art. 240.º da CRP é um novo artigo, correspondendo o n.º 1 ao n.º 3

do antigo art. 241.º (cfr. revisão de 1982, tendo o normativo sofrido nova altera-

ção na revisão da CRP em 1997). Todavia, o preceito em questão, que foi intro-

duzido na revisão de1997 – apesar de a sua atual redação ter origem na revisão

Constitucional de 1982 – e também o art. 241.º (n.º 3), refere as “consultas diretas

aos cidadãos eleitores” (cfr. Canotilho e Moreira, 2007, p. 736). Neste contexto, po-

dem efetuar-se referendos locais nas autarquias – com a óbvia exceção das fre-

guesias de população reduzida onde as mesmas foram substituídas por plenários

de cidadãos eleitores, em conformidade com o art. 245.º, n.º 2 (cfr. Miranda &

Medeiros, 2017, p. 419). A consagração do referendo local é muito importante, na

medida em que traduz uma forma de reforço da democracia local, possibilitado-

ra da participação dos cidadãos eleitores em matérias do seu interesse (sobre esta

matéria, cfr. Oliveira, 2021, pp. 24-25).

O Capítulo II é dedicado à Freguesia (art. 245.º e segs.), sendo os órgãos re-

presentativos desta a Assembleia de Freguesia e a Junta de Freguesia. O primeiro

é o órgão deliberativo e o segundo o órgão executivo; os seus membros são elei-

tos pelos cidadãos eleitores residentes na freguesia, em lista única, assumindo o

cargo de Presidente da Junta de Freguesia o candidato que encabeça a lista mais

votada.

A CRP dedica o Capítulo III ao município (art. 249.º e segs.); quanto à or-

ganização desta autarquia local, como já referimos, tem por base a existência de

dois órgãos previstos pela CRP (art. 250.º), um órgão deliberativo do Município,

a assembleia municipal e um órgão executivo, a câmara municipal – arts. 251.º e

252.º – (cfr. Rocha & Silva, 2017, pp. 180-181).

Quanto à eleição dos órgãos colegiais do município, a Assembleia Municipal

e a Câmara Municipal, resulta ela dos resultados obtidos por listas distintas, sen-

do a Assembleia Municipal constituída pelos Presidentes da Juntas de freguesias

Cfr. sobre esta matéria o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 19/2019, disponí-

vel em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190019.html

FaustoFerreira.indd 32 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 33

eleitos bem como por membros diretamente eleitos pelos cidadãos residentes;

já os vereadores e o Presidente, cujo conjunto forma a Câmara Municipal, são

eleitos diretamente, cabendo o cargo de o Presidente da Câmara ao primeiro can-

didato da lista mais votada para a vereação.

No que concerne às regiões administrativas, estão consagradas na CRP, no

capítulo IV. Aqui se prevê a sua criação legal (art. 255.º) e se define a forma da

sua instituição em concreto (art. 256.º) e as suas atribuições: “Às regiões admi-

nistrativas são conferidas designadamente a direção de serviços públicos e de

coordenação e apoio à ação dos municípios no respeito pela autonomia destes

e sem limitação dos respetivos poderes “(art.º 257.º). As regiões administrativas

não foram ainda instituídas, pelo que as autarquias locais se resumem hoje às

freguesias e aos municípios. A CRP, no que respeita aos órgãos da região (art.

259.º), determina, também, a existência de um órgão executivo, a Junta Regional,

e de um órgão deliberativo, a assembleia regional (arts. 259.º e 260.º, respetiva-

mente –texto atual).

A CRP consagra o Capítulo V às outrora designadas “Organizações Populares

de Base Territorial” (arts. 264.º a 266.º), designação essa alterada, na revisão de

1989, para Comissões de Moradores.

Como já referimos, os princípios da descentralização e da autonomia, intro-

duzidos na CRP de 1976, foram implementados de duas diferentes formas: uma

delas nos arquipélagos da Madeira e dos Açores; e a outra no continente.

Como já acima se aludiu, a CRP outorga às Regiões Autónomas da Madeira

e dos Açores atribuições e competências mais latas, de âmbito não apenas admi-

nistrativo, mas também político e legislativo.

O continente ficou-se pela descentralização administrativa das autarquias

locais, limitada ao plano administrativo.

3. A reforma da Administração Local

3.1. As Autarquias Locais

A Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estabelece o regime jurídico das autar-

quias locais (RJAL), aprova o estatuto das entidades intermunicipais e estabelece

o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias

locais e para as entidades intermunicipais, assim como o regime jurídico do as-

sociativismo autárquico.

No âmbito da crise financeira de 2011 foi elaborado um pacote legislativo

que equivale a uma pequena reforma na administração local.

O Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidade de Política

Económica (Memorandum of Understanding – MoU) – celebrado entre o

Governo Português, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, e que con-

tou também com a participação do Fundo Monetário Internacional (a designada

«Troika»), condicionou o Estado português, obrigando o Governo de então e a

FaustoFerreira.indd 33 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

34 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

respetiva maioria de suporte a levar a cabo uma reforma da administração autár-

quica, a qual, contudo, se ficou pelas freguesias.

Nesse âmbito surge também o novo do regime jurídico das finanças locais,

aprovado pela Lei nº 73/2013, de 3 de setembro, e ainda o novo regime jurídico

da atividade empresarial local e das participações locais – matéria esta que abor-

daremos em momento posterior.

Após a CRP de 1976 entrar em vigor, foi aprovada legislação ao abrigo do

novo enquadramento constitucional das autarquias locais, dando origem a um

modelo de poder local radicalmente distinto do anteriormente vigente.

A primeira Lei das Autarquias Locais – a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro –,

que estabelece as competências e atribuições dos órgãos autárquicos, reveste-se

de capital importância para o desenvolvimento do novo modelo de poder local

– (cfr. Amaral, 2022, p. 430). A Lei n.º 79/77 foi complementada pelo Decreto-Lei

n.º 100/84, de 29 de Março, que altera uma parte relevante do articulado da lei

anterior (revogando os artigos 1.º a 81.º e 97.º a 115.º da Lei n.º 79/77).

Este último diploma introduz várias alterações, entre as quais se destaca o

acréscimo dos poderes das Câmaras Municipais, bem como a ampliação do man-

dato dos órgãos autárquicos de três para quatro anos, o que permitiu um melhor

planeamento da gestão municipal a curto/médio prazo. Também as atribuições

e competências das Câmaras Municipais foram ampliadas, criando-se a figura

do Presidente da Câmara com poderes próprios, enquanto verdadeiro órgão do

município, a par da câmara e da assembleia municipal.

Com a consolidação do regime democrático e da integração de Portugal na

então CEE, entenderam, em 1998, o Governo e a respetiva maioria parlamen-

tar de suporte, ter chegado a hora de se concretizar a regionalização prevista

em abstrato na Lei Fundamental desde 1976. Submetida no dito ano de 1998 a

Regionalização a referendo, foram derrotadas as propostas então apresentadas

ao eleitorado. Em alternativa, tentou-se a partir desse momento o caminho da

(mera) descentralização administrativa.

A Assembleia da República (AR) aprovou a Lei n.º 159/99, de 14 de setem-

bro, que revoga o Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de março, que procede a uma nova

ampliação das atribuições e competências dos municípios, bem à expressa consa-

gração dos princípios em que se deve basear a descentralização administrativa,

designadamente o princípio do reforço da coesão nacional; o princípio da solida-

riedade inter-regional e o princípio da subsidiariedade. Ficou ainda estabelecida

a obrigação de a administração central proceder à transferência efetiva dos meios

financeiros necessários e proporcionais ao exercício das novas atribuições.

O passo seguinte foi o atual regime jurídico das Autarquias Locais, vulgar-

mente designado por LAL (Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro), ou por RJAL –

diploma que será adiante objeto de uma breve análise.

Como já acima se referiu, no âmbito do Memorando de Entendimento (MoU)

e com o objetivo de tornar a administração local autárquica mais eficaz, foi apro-

vado o Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica

FaustoFerreira.indd 34 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 35

(Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio), e no seguimento deste a Lei n.º 11/2013, de 28 de

janeiro. Tiveram estes diplomas por finalidade a reorganização territorial das fre-

guesias, mais precisamente uma relevante redução do número destas autarquias,

processo que, todavia, implicou custos elevados para a autonomia local, os quais,

antecipe-se, e no nosso entendimento, não compensaram os eventuais ganhos em

sede de redução de despesa. A reorganização administrativa do território levou

à extinção de mais de 1000 freguesias, o que sucedeu por 2 formas: por fusão ou

agregação (cfr. Amaral, 2022, pp. 436-437).

Neste período em que foi necessário reformar a administração local autár-

quica, entrou em vigor a já supramencionada Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro

(lei que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, o estatuto das enti-

dades intermunicipais, o regime jurídico da transferência de competências do

Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e o regime

jurídico do associativismo autárquico) – também designado por RJAL.

O título II do RJAL é dedicado às Autarquias Locais, sendo o capítulo II

consagrado à Freguesia, o capítulo III ao Município e o capítulo IV às dispo-

sições comuns aos órgãos das autarquias. O título III é dedicado às Entidades

Intermunicipais

, ocupando-se o seu capítulo II das Áreas Metropolitanas. O ca-

pítulo III do mesmo título regula a comunidade intermunicipal, sendo o capítulo

IV dedicado às associações de freguesias e de municípios de fins específicos e,

finalmente, o título IV consagrado à descentralização administrativa. De seguida

vamos abordar, ainda que de forma breve, apenas as autarquias locais, sendo que

as restantes matérias serão tratadas posteriormente.

Assim, no âmbito do RJAL encetaremos uma atenta análise do município,

sem, todavia, deixar de fazer um breve apontamento sobre a freguesia, mais pre-

cisamente no que respeita às suas atribuições.

Em estrita observância da CRP (235.º, n.º 2), estabelece o RJAL, no seu art.

7.º, algumas atribuições das freguesias que apontam no sentido da proteção dos

interesses das respetivas populações, em articulação com o município. É nova-

mente, implementada, uma cláusula geral, com enumeração exemplificativa

das atribuições da freguesia, estabelecendo os n.ºs 2 e 3.º do citado artigo, respe-

tivamente: “As freguesias dispõem de atribuições, designadamente, nos domí-

nios do equipamento rural e urbano, abastecimento público, educação, cultura,

cuidados primários de saúde, ação social, etc. Dá-se, pois, uma autonomização

das atribuições da freguesia relativamente ao município, apesar de existir uma

coincidência de atribuições entre as duas autarquias em determinadas áreas, ques-

tão essa que eventualmente pode levantar problemas de conflitos positivos de

competências, e que terão de ser resolvidos pelas entidades competentes (cfr.

Amaral, 2002, pp. 439-440).

Ver sobre esta matéria Vital Moreira (2007), “Associações intermunicipais e áreas me-

tropolitanas”, in Direito Regional e Local, n.º 00, outubro/dezembro, pp. 5-19. Cejur.

FaustoFerreira.indd 35 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

36 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

Como refere Freitas do Amaral, “O município é, sem qualquer margem para

dúvidas, a mais importante de todas as espécies de autarquias locais.” (Amaral,

2022, p. 450).

Afirma o último citado autor a importância do município em diversos pla-

nos, como sejam: na dimensão internacional (no seio de regimes democráticos);

em razão do fator histórico, por se tratar da única autarquia cuja origem é anterior

à Fundação de Portugal; a pela função política que desempenha, pois trata-se

do espaço/território de ensaio da democracia (em termos locais) e de limite ao

centralismo.

O legislador optou, no plano de técnica jurídica, por adotar um sistema misto

para definir as atribuições dos municípios, coexistindo o sistema da cláusula geral

e o sistema da enumeração – (cfr. Amaral, 2022, p. 472) – sendo que o sistema da

enumeração taxativa, de duvidosa constitucionalidade, era o utilizado no anterior

regime jurídico – da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, revogada pelo RJAL.

O legislador abandonou, pois, o critério da enumeração taxativa, que preju-

dicava no plano prático, nas palavras de Freitas do Amaral, o “recurso dinâmico

ao princípio da subsidiariedade como critério optimizador da prossecução do

interesse público” (Amaral, 2022, p. 473).

Assim, paralelamente à cláusula geral – cf. art. n.º 2.º do RJAL, “Atribuições”

–, enuncia o legislador algumas das atribuições do município, e estabelece um

conjunto à partida fechado de competências a favor da assembleia de freguesia,

da assembleia municipal, da junta de freguesia e da câmara municipal, isto não

obstante a cláusula geral ao nível das competências dos órgãos das autarquias

estabelecida no art. 3 do RJAL (cfr. Rocha & Silva, 2017, p. 186-187).

Nos termos do art. 23, n.º 2, do RJAL “Os municípios dispõem de atribui-

ções, designadamente, nos seguintes domínios: a) Equipamento rural e urbano;

b) Energia; c) Transportes e comunicações; d) Educação; e) Património, cultura

e ciência; f) Tempos livres e desporto; g) Saúde; h) Ação social; i) Habitação; j)

Proteção civil; k) Ambiente e saneamento básico; l) Defesa do consumidor; m)

Promoção do desenvolvimento; n) Ordenamento do território e urbanismo, o)

Polícia municipal; p) Cooperação externa.”

Em linha com o pensamento de Freitas do Amaral (2022, p. 414), refira-se

a necessidade de o processo de descentralização administrativa em favor das

autarquias locais proporcionar os meios necessários à execução e à concretização

das atribuições que lhes foram transferidas, o que implica, obrigatoriamente, o

reforço das receitas próprias.

3.2 As Entidades Intermunicipais

Como vimos, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro regula, para além de ou-

tras realidades autárquicas, o estatuto das entidades intermunicipais. Analisado

que está, ainda que genericamente, o novo regime jurídico das autarquias locais,

passamos agora a uma curta abordagem às entidades intermunicipais.

FaustoFerreira.indd 36 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 37

A redação do art. 63, n.º 1 não é de todo feliz, pois, para além da prossecu-

ção conjunta das atribuições das autarquias que as integram que é confiada às

associações públicas de autarquias locais, as entidades intermunicipais (AM e

CIM) têm também atribuições e competências próprias, como não poderia dei-

xar de ser, pois, caso contrário, não faria sentido a sua existência (cfr. Amaral &

Coutinho, 2019, p. 53).

No Título III, “Entidades intermunicipais” (Capítulo I Natureza, criação e

regime), consagra o art. 63.º, no seu n.º 1, a possibilidade de poderem ser insti-

tuídas associações públicas de autarquias locais com o objetivo de prosseguirem

em conjunto as respetivas atribuições. Segundo o seu n.º 2, “São associações de

autarquias locais as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as

associações de freguesias e de municípios de fins específicos”. Por seu turno, o

n.º 3 do mesmo artigo subdivide as entidades intermunicipais em duas distintas

categorias: “São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade

intermunicipal.”

Esclareça-se, desde já, que as associações de municípios não constituem

autarquias locais (como pretendeu o legislador na elaboração do Decreto que

lhe deu forma originalmente)

, como sublinha e bem Pedro C. Gonçalves, “a

Constituição estabelece um princípio de tipicidade e de numerus clausus – cf.

Art.236.º, n.ºs 1 e 22: autarquias locais são os municípios, as freguesias (e as re-

giões administrativas).” (Gonçalves, 2014, p. 23)

Comecemos, então, a analisar estas entidades intermunicipais (supramuni-

cipais).

A problemática da organização administrativa das grandes cidades (cfr.

Amaral, 2022, pp. 524-526), bem como das suas áreas de influência, que se tra-

duzem, designadamente na criação de cidades-satélites, colocou-se em Portugal

relativamente a Lisboa e, posteriormente, ao Porto – precisamente as duas AM

atualmente existentes.

Na verdade, como afirma o autor citado por último, “O conjunto formado

pela grande cidade e pelos núcleos populacionais suburbanos ou satélites chama-

-se Área Metropolitana” (Amaral, 2022, p. 526). As Áreas Metropolitanas do Porto

de Lisboa (AM) foram criadas ao abrigo da Lei n.º 44/91, de 2 de agosto, sendo

que no seu Capítulo I “(Disposições gerais”), no n.º 2 do seu art.1.º, se definia

que “As áreas metropolitanas são pessoas coletivas de direito público de âmbito

territorial e visam a prossecução de interesses próprios das populações da área

dos municípios integrantes.”

A propósito desta matéria, cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013, de

21/5/2013, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt

Sobre o tema, ver Carlos Abreu Amorim (2002). Áreas Metropolitanas – Desconstrução legal de

um conceito. Análise das novas entidades da organização administrativa local. Cadernos de Estudos Muni-

cipais, nº 17/18, pp. 69-101. Consultar, também, Fernanda Paula Oliveira (2002). Breve referencia a la

política de las grandes ciudades y de las áreas metropolitanas en Portugal. Gestión y Análisis de Políticas

Públicas, 24, pp. 59-74. https://doi.org/10.24965gapp.vi.24.316.

FaustoFerreira.indd 37 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

38 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

O art. 2.º definia o âmbito territorial de cada uma das AM, e no art. 3.º do

mesmo artigo (“Instituição em concreto”) fazia a lei depender da vontade dos ór-

gãos deliberativos de cada município a instituição em concreto das AM, referin-

do no n. 1 que “A instituição em concreto de cada uma das áreas metropolitanas

depende do voto favorável da maioria de dois terços das assembleias municipais

que representem a maioria da população da respectiva área.” Segundo o n.º 3 do

citado artigo, “As deliberações das assembleias municipais são comunicadas ao

Governo, através do ministério da tutela, no prazo de oito dias.”

No n.1 do art. 4.º estavam enunciadas as Atribuições das AM, destacando-

-se as seguintes: “a) Assegurar a articulação dos investimentos municipais que

tenham âmbito supramunicipal; b) Assegurar a conveniente articulação de ser-

viços de âmbito supramunicipal, nomeadamente nos sectores dos transportes

colectivos, urbanos e suburbanos e das vias de comunicação de âmbito metropo-

litano; c) Assegurar a articulação da actividade dos municípios e do Estado nos

domínios das infra-estruturas de saneamento básico, de abastecimento público,

da protecção do ambiente e recursos naturais, dos espaços verdes e da protecção

civil; d) Acompanhar a elaboração dos planos de ordenamento do território no

âmbito municipal ou metropolitano, bem como a sua execução;e) Dar parecer

sobre os investimentos da administração central das respectivas áreas, bem como

dos que sejam financiados pela Comunidade Económica Europeia;f) Organizar e

manter em funcionamento serviços técnicos próprios; g) Outras atribuições que

sejam transferidas da administração central ou delegadas pelos municípios nas

respetivas áreas metropolitanas.” Por sua vez, determinava o art. 5.º que as AM

tinham património e finanças próprias. A Lei 44/91 foi revogada em 2003 pela

Lei n.º 10/2003, de 13 de maio, revendo o novo diploma os critérios para a cria-

ção das AM (cfr. Amaral, 2022, p. 529).

No Capítulo I (“Disposições gerais”), procede o n.º 2 do art. 1” à seguinte

classificação: “De acordo com o âmbito territorial e demográfico, as áreas me-

tropolitanas (cfr. Miranda & Medeiros, 2020, p. 389) podem ser de dois tipos: a)

Grandes áreas metropolitanas (GAM); b) Comunidades urbanas (ComUrb). Por

seu turno, definia o artigo 2.º a natureza jurídica das AM: “As áreas metropolita-

nas são pessoas coletivas públicas de natureza associativa e de âmbito territorial

e visam a prossecução de interesses comuns aos municípios que as integram”.

Foi assim acrescentada a natureza associativa à noção de AM. E o artigo 3.º de-

terminava, quanto ao território e à população das AM: “Requisitos territoriais e

demográficos 1 – As áreas metropolitanas são constituídas por municípios liga-

dos entre si por um nexo de continuidade territorial.2 – As GAM compreendem

obrigatoriamente um mínimo de nove municípios com, pelo menos, 350000 ha-

bitantes. 3 – As ComUrb compreendem obrigatoriamente um mínimo de três

municípios com, pelo menos, 150000 habitantes.

A instituição em concreto continuava a depender do voto favorável das as-

sembleias municipais, sob proposta das câmaras municipais respetivas.

FaustoFerreira.indd 38 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 39

No que concerne às atribuições, procedeu o legislador à sua ampliação,

das quais destacamos: a saúde; a educação; o ambiente, a conservação da natu-

reza e recursos naturais; a segurança e proteção civil; as acessibilidades e trans-

portes; os equipamentos de utilização coletiva; o apoio ao turismo e à cultura;

os apoios ao desporto, à juventude e às atividades de lazer; o planeamento e

gestão estratégica, económica e social; e a gestão territorial na área dos muni-

cípios integrantes. A alteração aos critérios de criação das AM levou à genera-

lização da sua criação (basicamente dependendo de critérios demográficos).

Como afirma um estudo apresentado à Comissão Independente para a

Descentralização (cfr. Amaral & Coutinho, 2019, p. 30), e segundo informação

da Direção-Geral das Autarquias Locais, em 2006, existiam cerca de 17 áreas

metropolitanas: 7 grandes áreas metropolitanas e 10 comunidades urbanas.

No entanto, a situação seria revertida com a revogação das Leis n.ºs 10/2003 e

11/2003 de 13 de maio, respetivamente pelas Leis n.º 46/2008, de 27 de agosto

e 45/2008, de 27 de agosto.

Refira-se, ainda, que a Lei n.º 11/2003 de 13 de maio estabelecia o regime

de criação, o quadro de atribuições e competências das comunidades intermu-

nicipais de direito público e o funcionamento dos seus órgãos, que podiam

ser de dois tipos: comunidades intermunicipais de fins gerais e associações de

municípios de fins específicos – sendo as primeiras pessoas coletivas públicas e

as segundas associações de direito privado.

No seu art. 5.º, n.º 1, (“Atribuições”), previa a possibilidade de transfe-

rência de atribuições do Estado e dos municípios integrantes – “Sem prejuízo

das atribuições transferidas pela administração central e pelos municípios, as

comunidades e as associações são criadas para a prossecução dos seguintes fins

públicos:

a) Articulação dos investimentos municipais de interesse intermunicipal;

b) Coordenação, sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras

entidades, das actuações entre os municípios e os serviços da adminis-

tração central, nas seguintes áreas:

i) Infra-estruturas de saneamento básico e de abastecimento público;

ii) Saúde;

iii) Educação;

iv) Ambiente, conservação da natureza e recursos naturais;

v) Segurança e protecção civil;

vi) Acessibilidades e transportes;

vii) Equipamentos de utilização colectiva;

viii) Apoio ao turismo e à cultura;

ix) Apoios ao desporto, à juventude e às actividades de lazer;

c) Planeamento e gestão estratégica, económica e social;

d) Gestão territorial na área dos municípios integrantes.”

FaustoFerreira.indd 39 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

40 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

A Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, estabelece o regime jurídico do associa-

tivismo municipal, alterando o sentido e o alcance da lei revogada. Afirmando

o n.º 2 do art. 2.º da nova lei (“Tipologia natureza e constituição”) que as as-

sociações de municípios podiam ser de dois tipos, de fins múltiplos ou de fins

específicos, definindo, no n.º 2, serem as associações de municípios de fins

múltiplos comunidades intermunicipais (CIM), aí definidas como pessoas co-

letivas de direito público e constituídas por municípios que podiam correspon-

der a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas

das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III) as quais adotariam

o nome daquelas (cfr. Amaral & Coutinho, 2019, pp. 31-32). O processo de ins-

tituição das CIM era semelhante ao do regime anterior, sendo a suas atribuições

também análogas (ficando, contudo, mais evidente o seu direito de participa-

ção na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional – particular-

mente no âmbito do QREN). As associações de municípios de fins específicos

mantêm um regime idêntico ao da legislação revogada, e a dimensão de tipo

intermunicipal.

Este diploma prevê ainda a existência de CIM com correspondência de

NUT II e III (sendo que a instituição das primeiras, considerando a sua di-

mensão e âmbito regional, a lei, tem que se sujeitar a determinadas condições

(cfr. art. 33.º). No âmbito do art. 38.º (“Norma transitória”), determina-se que

as áreas metropolitanas e as comunidades intermunicipais de fins gerais (Leis

n.os 10/2003 e 11/2003, de 13 de Maio) deverão ser transformadas em CIM

correspondentes às unidades territoriais definidas com base nas NUTS III em

que se integram, verificando-se, cumulativamente as condições: da aprovação

dos estatutos pelos órgãos competentes, bem como a aprovação em concreto de

cada uma delas.

A Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, estabelece o regime jurídico das áreas

metropolitanas de Lisboa e do Porto

, mantendo a tendência de alargamento

das suas atribuições e competências (cfr. n.º 1 do art. 4.º Atribuições”), entre

as quais se destacam: a participação na elaboração dos planos e programas de

investimentos públicos com incidência na área metropolitana, a promoção do

planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e

ambiental do território abrangido, a articulação dos investimentos municipais

de âmbito metropolitano e a participação na gestão de programas de apoio

ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do QREN. Um outro

aspeto importante – e que se manterá posteriormente (cfr. n.º 2 do art. 4) – é

a missão das AM do Porto de Lisboa e do Porto garantirem a articulação das

atuações dos municípios e do Estado (dos seus serviços), em áreas de especial

importância, como sejam: a rede de abastecimento público, a infraestruturação

Consulte-se a propósito desta matéria João Pacheco de Amorim (2012). Os novos

regimes jurídicos das associações de municípios e das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, In

A. Cordeiro (Coord). Centenário do Nascimento do Professor Doutor Paulo Cunha. Estudos em

Homenagem (pp. 421-475). Almedina.

FaustoFerreira.indd 40 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 41

de saneamento básico, o tratamento de águas residuais e resíduos urbanos; a

rede de equipamentos de saúde; a rede educativa e de formação profissional; o

ordenamento do território, a conservação da natureza e recursos naturais, etc.

Os diplomas de 2008, que se acaba de analisar, tiveram, todavia, vida curta,

tendo sido revogados pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (RJAL).

O RJAL dedica o CAPÍTULO II à Área Metropolitana (AM), o Capítulo III

às CIM e Capítulo IV às associações de freguesias de municípios de fins específi-

cos. Refira-se desde já que, no que concerne ao seu funcionamento, as entidades

intermunicipais regulam-se (à exceção do que se encontre previsto no RJAL) pelo

regime jurídico aplicável aos órgãos municipais (cfr. art. 104.º). Por outro lado,

diga-se que, no âmbito do RJAL, não obstante as entidades intermunicipais esta-

rem sujeitas a um regime comum aos das AM, paralelamente, estão elas também

sujeitas a um regime específico, aliás, como as AM.

Nos termos do art. 64.º, as associações de autarquias estão sujeição à tutela

administrativa.

As autarquias locais que integrem uma CIM ou uma associação de fins es-

pecíficos podem abandoná-las, através de decisão do órgão deliberativo, mas se

o fizerem nos 3 anos subsequentes, à data de adesão, perdem todos os benefícios

que tenham recebido, e ficam ainda impedidos de, nos 2 anos seguintes, perten-

cerem a qualquer outra associação que prossiga a mesma finalidade (cfr. n.º 2 do

art. 65º).

Como se pode depreender do art. 66.º, serão AM as entidades que a lei de-

terminar não podendo os municípios integrantes decidirem pela sua participação

ou não (cfr. anexo II). Porém, o n.º 2 do art. 66.º refere que, no caso da CIM, estas

são as livremente instituídas pelos municípios integrantes das áreas geográficas

definidas no citado anexo II, assumindo as designações estabelecidas. Trata-se,

pois, de uma liberdade condicionada, mas que, apesar de tudo, configura uma

situação de maior liberdade do que no caso dos municípios integrantes das AM,

que são criadas por lei. Por sua vez, as CIM constituem-se através de contrato,

por vontade dos municípios (cfr. art. 80.º, n.º1, 2 e 3), sendo que os municípios

que se situem na unidade territorial em que já exista uma CIM têm o direito

potestativo de a integrar, nos termos previstos (cfr. nº 4). As CIM só podem cons-

tituir-se quando tenham, no mínimo, cinco municípios, cujas populações têm de

atingir, no seu conjunto, pelo menos 85.000 habitantes (cfr. n.º 5).

No que respeita às atribuições das AM (semelhantes às das CIM mas mais

numerosas) são amplas (muitas das áreas são coincidentes com as dos municí-

pios, designadamente nos termos da Lei 50/2018, de 16 de agosto), e constam

do art. 67.º, n.º 1. São de destacar as seguintes: a participação na elaboração dos

planos e programas de investimentos públicos com incidência na área metropo-

litana; a promoção do planeamento e a gestão da estratégia de desenvolvimento

económico, social e ambiental do território da AM, articular os investimentos

municipais de âmbito metropolitano; a participação na gestão de programas de

apoio ao desenvolvimento regional, especialmente (QREN); a participação em

FaustoFerreira.indd 41 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

42 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

entidades públicas de âmbito metropolitano, em certos domínios como sejam o

dos transportes, águas, energia e tratamento de resíduos sólidos, etc.

É também tarefa das AM garantirem a articulação das atuações entre os

municípios e os serviços da administração central em diversas áreas, das quais

sublinhamos:

a) Redes de abastecimento público, infraestruturas de saneamento básico,

tratamento de águas residuais e resíduos urbanos;

b) Rede de equipamentos de saúde;

c) Rede educativa e de formação profissional;

d) Ordenamento do território, conservação da natureza e recursos naturais

e) Segurança e proteção civil;

f) Mobilidade e transportes;

g) Redes de equipamentos públicos;

h) Promoção do desenvolvimento económico e social” (n.º 2 do art. 67.º).

O art. 67.º n.º 3 refere, por seu turno, que “Cabe ainda às áreas metropolita-

nas de Lisboa e do Porto exercer as atribuições transferidas pela administração

central e o exercício em comum das competências delegadas pelos municípios

que as integram.”, o que parece querer significar que o Estado só transfere atri-

buições, não as delegando, como, afinal, fazem os municípios que integram a AM!

Considerando a relevante coincidência das atribuições entre as AM e as CIM (cfr.

art. 81.º, n.º 2 “), também o art. 81.º, o n.º 3, estabelece um regime idêntico ao do

art. 67.º n.º 3, só que agora referente às CIM.

Posto isto, parece ser esse o sentido que o legislador imprime ao princípio

consagrado no art. 111.º (Título IV, sob a epígrafe “Descentralização adminis-

trativa”). Todavia, basta que nos inteiremos do conteúdo do art. 116.º para se

perceber que também o Estado delega competências – na seção I do Título V

“Descentralização Administrativa” –, o que permite inferir que existe no diploma

em análise uma grande confusão relativamente a alguns conceitos fundamen-

tais – e não apenas “falta de rigor” (cfr. Amaral, 2019, pp. 54-55). A delegação de

competências pelo Estado, que é também, e por definição, uma delegação de atri-

buições, pode-se processar em benefício quer das autarquias locais, quer das en-

tidades intermunicipais, tendo, assim, também uma dimensão intermunicipal/

supramunicipal (cfr. art. 124º) ou, no caso da delegação se operar em favor dos

municípios, a respetiva dimensão será, simplesmente, municipal (cfr. art. 128.º).

Refira-se, a propósito e de forma simples, que a transferência de atribui-

ções e competências do Estado para outras pessoas coletivas territoriais promove

uma descentralização administrativa – em sentido territorial (cfr. Amaral. 2022,

pp. 723-728) – que tem por finalidade a defesa dos direitos e interesses legítimos

das populações (cfr. art. 4.º), ou seja, e generalizando, a melhoria da qualidade de

vida das populações dos territórios respetivos. Com efeito “A concretização da

descentralização administrativa visa a aproximação das decisões aos cidadãos, a

FaustoFerreira.indd 42 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 43

promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a me-

lhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos

recursos disponíveis” (art. 112.º- “Objetivos)”.

A transferência de atribuições e competências tem caráter definitivo e uni-

versal (cfr. art. 114.º), não permitindo qualquer interferência no respetivo exer-

cício, prevendo-se apenas uma tutela de legalidade por parte do Estado. Já a

delegação de competências traduz uma mera desconcentração administrativa

(cfr. amaral, 2022, p. 690), e não uma verdadeira e própria descentralização, sen-

do temporária e estabelecida por contrato interadministrativo (sob pena de nu-

lidade, aqui com aplicação subsidiária do Código dos Contratos Públicos à sua

negociação e execução) – cfr. art. 112.º, 119.º, 120.º e 123.º. Por outro lado, aqui a

natureza da tutela poderá não ser simplesmente de mera legalidade, permitindo-

-se, se o Estado assim o entender, o exercício de poderes de superintendência (cfr.

Amaral & Coutinho, 2019, p. 55).

No que respeita aos órgãos das entidades intermunicipais, comecemos por

analisar as AM. Prevê o RJAL para as AM os seguintes órgãos: o conselho me-

tropolitano, a comissão executiva metropolitana e o conselho estratégico para

o desenvolvimento metropolitano (cfr. art. 69.º). A estrutura orgânica da AM

baseia-se na existência de um órgão deliberativo, o conselho metropolitano, de

um órgão executivo, a comissão executiva e, ainda, de um órgão de natureza

consultiva, o conselho estratégico para o desenvolvimento metropolitano. O

conselho metropolitano é constituído pelos presidentes das câmaras municipais

dos municípios integrantes da respetiva área metropolitana, prevendo-se a elei-

ção de um presidente e de dois vice-presidentes, eleitos pelo colégio, de entre

os seus membros (cfr. n.ºs 2 e 3 do art. 69.º). Enquanto órgão deliberativo tem

o CM diversas competências, das quais destacamos: a de definir e aprovar as

opções políticas e estratégicas da área metropolitana, a de aprovar o plano de

ação da área metropolitana e a proposta de orçamento, a de apreciar e votar os

documentos de prestação de contas, a de acompanhar e fiscalizar a atividade

da comissão executiva metropolitana, e a de tomar posição perante quaisquer

órgãos do Estado ou entidades públicas sobre assuntos de interesse para a área

metropolitana. Compete ainda ao conselho metropolitano deliberar sobre a de-

missão da comissão executiva metropolitana (cfr. art. 71.º). Refira-se ainda que o

conselho metropolitano dispõe de competência regulamentar (cfr. Amaral, 2022,

p. 533). Quanto à comissão executiva metropolitana (cfr. art. 73.º), a mesma é

constituída por um primeiro-secretário e por quatro secretários metropolitanos,

sendo eleita pelas assembleias municipais, nos termos do art. 74.º. Compete à

comissão executiva metropolitana (cfr. art 76.º), nomeadamente, elaborar e sub-

meter à aprovação do conselho metropolitano os planos necessários à realização

das atribuições metropolitanas, propor ao Governo os planos, os programas e

os projetos de investimento e desenvolvimento de interesse metropolitano, as-

segurar a articulação entre os municípios e os serviços da administração central,

elaborar e submeter a aprovação do conselho metropolitano o plano de ação e

FaustoFerreira.indd 43 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

44 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

a proposta do orçamento, executar as opções do plano e orçamento e elaborar e

submeter à aprovação do conselho metropolitano projetos de regulamentos com

eficácia externa da área metropolitana.

No que respeita ao conselho estratégico para o desenvolvimento metropo-

litano (cfr. art. 78.º), trata-se de um órgão de natureza consultiva, destinado ao

apoio ao processo de decisão dos restantes órgãos da área metropolitana. É ele

constituído por representantes das instituições, entidades e organizações com

relevância e intervenção no domínio dos interesses metropolitanos. É da compe-

tência do conselho metropolitano deliberar sobre a composição em concreto do

conselho estratégico para o desenvolvimento metropolitano.

Relativamente às comunidades intermunicipais (cfr. Gonçalves, 2014, pp. 27-

34), sempre podemos afirmar que, como já referido, o RJAL determina que a sua

constituição compete às câmaras municipais, através de deliberação das respetivas

assembleias municipais (cfr. art. 80.º). O RJAL determina a existência de quatro ór-

gãos: a assembleia intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado execu-

tivo intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal.

A assembleia intermunicipal é constituída por membros de cada assembleia

municipal, os quais são eleitos de forma proporcional, nos termos definidos no

art. 83.º. A eleição decorre na assembleia municipal, a partir de um colégio eleito-

ral constituído pelo conjunto dos membros da assembleia municipal, eleitos di-

retamente mediante a apresentação de listas, sendo os mandatos atribuídos, em

cada assembleia municipal, segundo o sistema de representação proporcional e o

método da média mais alta de Hondt (cfr. n.º 2 e 3.º, do art. 83.º, respetivamente).

No que se refere às suas competências, consistem elas, designadamente, em

aprovar, sob proposta do conselho intermunicipal, as opções do plano, o orça-

mento e as suas revisões, apreciar e votar os documentos de prestação de contas,

em eleger, sob proposta do conselho intermunicipal, o secretariado executivo in-

termunicipal, bem como aprovar moções de censura ao secretariado executivo

intermunicipal (cfr. art.º 84.º). No que concerne ao conselho intermunicipal, é

este órgão constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios

que integram a comunidade intermunicipal, sendo que tem um presidente e dois

vice-presidentes, eleitos entre pares (cfr. art. 88).

No âmbito do art. 90 do RJAL, compete ao conselho intermunicipal, desig-

nadamente definir e aprovar as opções políticas e estratégicas da comunidade

intermunicipal; submeter à assembleia municipal a proposta do plano de ação

da comunidade intermunicipal e o orçamento e as suas alterações e revisões;

aprovar os planos, os programas e os projetos de investimento e desenvolvimen-

to de interesse intermunicipal, aprovar, sob proposta do secretariado executivo

intermunicipal, os regulamentos com eficácia externa, apresentar à assembleia

intermunicipal, para aprovação, os documentos de prestações de contas da co-

munidade intermunicipal, bem como deliberar sobre a demissão do secretariado

executivo intermunicipal.

FaustoFerreira.indd 44 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 45

O secretariado executivo intermunicipal é constituído por um primeiro-se-

cretário e, mediante deliberação unânime do conselho intermunicipal, até dois

secretários intermunicipais (cfr. art. 93.º).

Quanto à matéria da sua eleição, o conselho intermunicipal, na sua primeira

reunião, aprova, à pluralidade de votos, a lista ordenada dos candidatos a mem-

bros do secretariado executivo intermunicipal, a qual será submetida a votação e

comunica-a ao presidente da assembleia intermunicipal.

Assim, o presidente da assembleia intermunicipal dá início aos procedi-

mentos necessários para garantir que a reunião da assembleia intermunicipal

ocorrerá nos 30 dias posteriores à comunicação do conselho intermunicipal, sen-

do que a votação se realiza por sufrágio secreto (cfr. art. 94.º).

Ao secretariado executivo intermunicipal compete, nomeadamente, asse-

gurar a articulação entre os municípios e os serviços da administração central,

colaborar com os serviços da administração central, participar na gestão de pro-

gramas de desenvolvimento regional e apresentar candidaturas a financiamen-

tos através de programas, preparar para o conselho intermunicipal a proposta do

plano de ação e a proposta do orçamento, assim como as respetivas propostas de

alteração e revisão, executar as opções do plano e o orçamento; elaborar e subme-

ter à aprovação do conselho intermunicipal projetos de regulamentos com eficá-

cia externa da comunidade intermunicipal, bem como assegurar o cumprimento

das deliberações do conselho intermunicipal (cfr. art. 96.º).

O conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal é um órgão

de natureza consultiva, sendo constituído por representantes das instituições,

entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interes-

ses intermunicipais. A sua composição em concreto depende de deliberação do

conselho intermunicipal.

No que concerne à governação das entidades intermunicipais, como afirma

Freitas do Amaral, “Há semelhanças entre ambas as entidades. Assim, o órgão

executivo responde sempre perante todas as assembleias municipais dos muni-

cípios que integram a respetiva área metropolitana ou comunidade intermunici-

pal, podendo ser demitido em resultado da aprovação de uma moção de censura

pela maioria das assembleias municipais (art. 102.º, n.º1, al. a), da LAL).”(Amaral,

2022, p. 535).

Nos termos do art.108.º, a constituição das associações de freguesias e de

municípios de fins específicos é da competência dos órgãos executivos colegiais

dos municípios ou das freguesias interessados, constituindo-se através da cele-

bração de contrato, nos termos previstos na lei civil. A constituição de uma asso-

ciação de autarquias locais de fins específicos é comunicada pela autarquia local

em cuja circunscrição territorial esteja sedeada ao membro do Governo que tutela

as autarquias locais.

Os estatutos das associações de autarquias locais de fins específicos devem

especificar, designadamente a denominação, incluindo a menção «Associação de

Municípios» ou «Associação de Freguesias», a sede e a composição, para além

FaustoFerreira.indd 45 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

46 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

dos fins, dos bens, os serviços e os demais contributos com que os municípios

concorrem para a prossecução das suas atribuições, bem como as competências

dos seus órgãos, a sua estrutura orgânica e o modo de designação e funciona-

mento dos seus órgãos.

Os estatutos devem especificar os direitos e obrigações dos municípios as-

sociados, bem como as condições das suas saída e exclusão e da admissão de

novos municípios.

No que diz respeito ao regime jurídico aplicável, as associações de autar-

quias locais de fins específicos regem-se pelo disposto no RJAL e, ainda, na de-

mais legislação aplicável às pessoas coletivas públicas. As associações em causa

não constituem comunidades intermunicipais, tendo apenas por objeto a prosse-

cução dos fins específicos a que se propõem estatutariamente. Esta matéria era

regulada pelo Decreto-Lei n.º 266/81, de 15 de setembro, tendo sido mantida até

à Lei n.º 11/2003, de 13 de maio (cfr. Amaral, 2019, p. 77). Definia o art. 1.º do

diploma citado por último que “A associação de municípios é uma pessoa cole-

tiva de direito público criada por acordo de 2 ou mais municípios vizinhos para

a realização de interesses específicos comuns”. Para além de ser uma alternativa

(frágil, diga-se) a uma possível não participação de um município numa entidade

intermunicipal, a participação de um município membro de uma entidade inter-

municipal não está vedada aos membros daquelas.

Para finalizar esta matéria, importa ainda proceder a uma análise (ne-

cessariamente breve, por motivos de economia do presente trabalho), à Lei n.º

50/2018, de 16 de agosto – Lei-Quadro da Transferência de Competências para

as Autarquias Locais e para as entidades intermunicipais (LQTCAL), que altera

o RJAL (cfr. art. 41.º)

Esta LQTCAL estabelece o enquadramento geral da transferência de com-

petências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, concre-

tizando os princípios da subsidiariedade, da descentralização administrativa e

da autonomia do poder loca (cfr. art. 1.º). Esta lei, “Por um lado, deixa de pre-

ver a “delegação” das competências dos órgãos do Estado para os municípios,

mediante contrato, optando por definir atribuições municipais próprias nas diver-

sas áreas da vida social, mediante transferências em abstrato de competências”

(Andrade, 2018, p. 271).

A referida LQTCAL determina os princípios e garantias que orientam a

transferência de atribuições e competências, regendo-se, designadamente, pe-

los seguintes princípios e garantias: a transferência deverá efetuar-se para a

autarquia local ou entidade intermunicipal que se mostre mais adequada ao

exercício da competência em causa; terá de ser preservada a autonomia admi-

nistrativa, financeira, patrimonial, e organizativa das autarquias locais, assim

como a coesão territorial e a garantia da universalidade e da igualdade de opor-

tunidades no acesso ao serviço público; e deverá ser garantida a transferên-

cia para as autarquias locais dos recursos financeiros, humanos e patrimoniais

adequados, considerando os atualmente aplicados nos serviços e competências

FaustoFerreira.indd 46 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 47

descentralizados, bem como a estabilidade de financiamento no exercício das

atribuições cometidas (cfr. art. 2.º). O diploma agora objeto da nossa atenção

garante ainda o carácter universal das novas competências (cfr. art. 3.º), deter-

minando, ainda, prazos para a concretização da transferência das novas com-

petências para as autarquias locais e entidades intermunicipais: deverá esta ser

efetuada até ao fim do ano de 2019. Admite-se, contudo, a sua concretização

gradual, sendo que todas as competências previstas na LQTCAL se consideram

automaticamente transferidas para as autarquias locais e entidades intermu-

nicipais, em linha máxima, no dia 1 de janeiro de 2021 (cfr. art.4.º). Por outro

lado, garante-se que, no âmbito do regime financeiro das autarquias locais e

das entidades intermunicipais, ficam assegurados os recursos financeiros ne-

cessários, os quais serão atribuídos às diversas entidades para o exercício das

novas competências – e atribuições – transferidas (cfr. art.º 5), bem como os ade-

quados recursos humanos (cfr. art. 6.º).

No que concerne às novas competências dos órgãos municipais (cfr. arts. 11.º

a 28.º), abrangem elas, designadamente, a educação, a ação social, a saúde, a pro-

teção civil , a cultura, o património, a habitação, as áreas portuário-marítimas e as

áreas urbanas de desenvolvimento turístico e económico não afetas à atividade

portuária, as praias marítimas fluviais e lacustres Informação cadastral, a gestão

florestal e áreas protegidas, os transportes e vias de comunicação, as estruturas

de atendimento ao cidadão, o policiamento de proximidade, a proteção e saúde

animal, a segurança dos alimentos, a segurança contra incêndios, o estacionamen-

to público, e as modalidades afins de jogos de fortuna e azar. No que respeita às

novas competências a exercer pelas entidades intermunicipais (cfr. artigos 30.º a

37.º), abrangem elas os domínios da educação, ensino e formação profissional, ação

social, saúde, proteção civil, justiça, promoção turística, bem como a participação

na gestão dos portos de âmbito regional, a designação dos vogais representantes

dos municípios nos conselhos de região hidrográfica e, ainda, a gestão de projetos

financiados com fundos europeus e de programas de captação de investimento.

Mais se refira que a delegação de competências dos órgãos municipais nos

órgãos das freguesias se rege nos termos do art. 29.º, sendo concretizada através

de contrato interadministrativo, e podem abranger todos os domínios tocados

pelos interesses próprios das populações das freguesias. As novas competências

dos órgãos das freguesias a descentralizar a partir da administração direta do

Estado (cfr. art. 38.º) são, designadamente, as de instalar os espaços cidadão, em

articulação com a rede nacional de lojas de cidadão e com os municípios e gerir os

espaços cidadão. Os órgãos das freguesias recebem também competências trans-

feridas pelos municípios (o que em muitos casos já acontecia), designadamente

a gestão e manutenção de espaços verdes, a limpeza das vias e espaços públicos,

sarjetas e sumidouros, a manutenção, reparação e substituição do mobiliário ur-

bano instalado no espaço público, com exceção daquele que seja objeto de conces-

são, gestão e manutenção corrente de feiras e mercados, a realização de pequenas

reparações nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do

FaustoFerreira.indd 47 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

48 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

ensino básico, a manutenção dos espaços envolventes dos estabelecimentos de

educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico, a utilização e ocupa-

ção da via pública, a autorização das atividade de exploração de máquinas de

diversão, de colocação de recintos improvisados, de realização de espetáculos

desportivos e divertimentos na via pública, jardins e outros lugares públicos ao

ar livre, desde que estes se realizem exclusivamente na sua área de jurisdição, de

realização de acampamentos ocasionais, e de fogueiras, queimadas, lançamento

e queima de artigos pirotécnicos, designadamente foguetes e balonas.

Note-se, contudo, que, as transferências de competências serão diferencia-

das, considerando a natureza e dimensão das freguesias, bem como a sua popu-

lação e capacidade de execução.

No que diz respeito aos recursos financeiros afetos às transferências de novas

competências para as freguesias diretamente do Estado, provêm eles do Orçamento

do Estado, nos termos a definir no âmbito do regime financeiro das autarquias

locais e das entidades intermunicipais e, em cada ano, na Lei do Orçamento do

Estado. No caso dos recursos financeiros afetos às transferências de novas compe-

tências para as freguesias pelos municípios, os mesmos provêm do orçamento mu-

nicipal, após deliberação da assembleia municipal e de freguesia, não podendo ser

inferiores aos constantes de acordos ou contratos respeitantes às mesmas matérias.

Na seguimento da entrada em vigor da LQTCAL, foram publicados cerca

de 20 diplomas, mais de metade destinados aos órgãos municipais, nas áreas

previstas, designadamente: o Decreto-Lei n.º 97/2018, que concretiza o quadro

de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio das

praias marítimas, fluviais e lacustres; o Decreto-Lei n.º 98/2018, que concretiza o

quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio

da exploração das modalidades afins de jogos de fortuna ou azar; o Decreto-

Lei n. 99/2018, que concretiza o quadro de transferência de competências para

os órgãos municipais no domínio do turismo; e o Decreto-Lei n.º 100/2018, que

concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais

no domínio das vias de comunicação. O Decreto-Lei n.º 101/2018 concretiza o

quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio

da justiça; o Decreto-Lei n.º 102/2019 concretiza o quadro de transferências de

competências para os órgãos municipais no domínio dos fundos europeus e da

captação de investimento; o Decreto-Lei 103/2018 concretiza o quadro de trans-

ferência de competências para os órgãos municipais no domínio das associações

de bombeiros; o Decreto-Lei n.º 104/2018 concretiza o quadro de transferência

de competências para os órgãos municipais no domínio das estruturas de aten-

dimento ao cidadão; o Decreto-Lei n.º105/2018 concretiza o quadro de transfe-

rência de competências para os órgãos municipais no domínio da habitação; o

Decreto-Lei n.º 106/2018 concretiza o quadro de transferência de competências

para os órgãos municipais no domínio do património imobiliário público sem

utilização; o Decreto-Lei n.º 107/2018 concretiza o quadro de transferência de

competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público,

FaustoFerreira.indd 48 08/11/2022 10:43:36

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 49

o Decreto – Lei n. º 21/2019, de 30 de janeiro, retificado pela Declaração de retifi-

cação n.º 10/2019, de 25 de março e alterado pelo artigo 189.º do Decreto-Lei n.º

84/2019, de 29 de junho, pelo artigo 422. º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março e pelo

Decreto-Lei n.º 56/2020, de 12 de agosto, concretiza o quadro de transferência de

competências para os órgãos municipais e para as entidades intermunicipais, no

domínio da educação; o Decreto – Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro, alterado pelo

artigo 191.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 29 de junho, e pelo Decreto – Lei n.º

56/2020, de 12 de agosto, concretiza o quadro de transferência de competências

para os órgãos municipais e para as entidades intermunicipais, no domínio da

saúde; o Decreto-Lei n.º72/2019 concretiza o quadro de transferência de compe-

tências para os órgãos municipais no domínio das áreas portuárias: o Decreto-Lei

n.º 44/2019 concretiza o quadro de transferência de competências para os ór-

gãos municipais no domínio da proteção civil. Quanto ao Decreto-Lei n.º 57/2019

(na redação atual), concretiza este diploma a transferência de competências dos

municípios para órgãos das freguesias, sendo que cabe à Direção Geral das

Autarquias Locais a preparação dos processamentos mensais das transferências

para as freguesias, tendo por base a informação preenchida pelo município nos

formulários disponibilizados para o efeito.

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 116/2019, de 21/08/2019 define o modelo

de cogestão das áreas protegidas; e o Decreto-Lei n.º 55/2020, de 12 de agosto,

concretiza a transferência de competências para os órgãos municipais e para as

entidades intermunicipais, no domínio da Ação Social.

Apesar do relevante conjunto de atribuições e competência que o Estado tem

transferido para as autarquias locais (em especial para os municípios) e para as

entidades intermunicipais, não há consenso sobre a matéria, no seio dos autarcas,

tendo-se gerado críticas, oriundas dos mais variados sectores. Esta desunião veri-

fica-se no próprio seio da ANMP, isto, não obstante estar a sua direção atualmente

em negociações com o Governo, no sentido de ampliar as transferências financei-

ras (ou encontrar outras formas de compensação) para a concretização das referi-

das atribuições e competências entregues pelo Estado. A prova desta instabilidade

é o apelo de vários autarcas da oposição (designadamente do PSD) ao abandono

da ANMP, iniciativa que a Câmara Municipal do Porto tomou, aliás, recentemente.

As novas competências (e atribuições) transferidas para as entidades inter-

municipais e para os municípios situam-se, em alguns casos, nos mesmos do-

mínios, mas não são entre si equiparáveis, designadamente em termos de di-

mensão, como se compreende (cfr. Amaral & Coutinho, 2019, p. 61). Note-se,

contudo, que sendo as entidades intermunicipais integradas pelos municípios,

os quais estão devidamente representados nos órgãos das mesmas, tal facilita

a gestão de qualquer eventual conflito. Contudo, a Lei n.º 50/2018 levanta uma

questão que é gerada, tão só, pela sua redação pouco rigorosa (menor rigor esse

a que, infelizmente, nos vem habituando o legislador ordinário) no que concerne

aos artigos 4.º, n.º 3, bem como ao 30.º, n.º 2. Concretamente, deveriam todas as

competências previstas considera-se transferidas ex lege até 1 de janeiro de 2021

FaustoFerreira.indd 49 08/11/2022 10:43:36

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

50 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

para as entidades intermunicipais e autarquias locais, como prevê o art. 4.º n.º 3,

ou, pelo contrário, é aqui aplicável o art. 30.º n.º 2, que prevê o depender o exer-

cício das novas competências pelas entidades intermunicipais de acordo prévio

dos municípios que dela façam parte? Quanto a nós, perfilhamos o entendimento

de que – e a doutrina não parece divergir (cfr. Amaral & Coutinho, 2019 p. 61)

– “só esta segunda interpretação é correta, pois o carácter irrenunciável e ina-

lienável das competências não permite que da conjugação das duas disposições

legais resulte a transmissão das competências para as entidades intermunicipais

a posterior condicionalidade de unanimidade apenas para o seu efetivo exercício

por aquelas” (Silva & Gonçalves, 2019, p. 15).

Por questões de economia do presente trabalho, refira-se apenas “os problemas

de constitucionalidade” referidos por Freitas do Amaral, (Amaral, 2022, p. 536), a

que voltaremos em momento oportuno, e que, no nosso entendimento, são de todo

fundamentados, encontrando eco na nossa análise, pois, como afirma o citado au-

tor, “O facto de quer as áreas metropolitanas (em qualquer das suas formas), quer

as comunidades intermunicipais, configuram formas de cooperação intermunicipal

para a realização de fins gerais, tornando-as desconformes com a Lei Fundamental,

do princípio de tipicidade da noção de autarquia, que resulta no enunciado no artigo

236.º, n.º 2, da CRP. Além disso, a concessão de poder regulamentar a entidades cujos

órgãos deliberativos não têm legitimidade democrática direta representa também

uma violação do texto constitucional, desta feita o artigo 241.º da CRP.”

4. Reflexão final

À guisa de conclusão, podemos afirmar que a administração autónoma

territorial, tradicionalmente constituída pelas autarquias locais, representa um

vigoroso alicerce da democracia portuguesa, sendo a sua atuação de grande re-

levância na vida das respetivas populações, bem como no desenvolvimento da

região em que se enquadram e do país no seu todo; e tal sucede, note-se, desde a

formação do Estado português, independentemente da sua configuração e regi-

me em cada momento histórico. Assim, as autarquias locais, cuja autonomia está

hoje expressamente consagrada na Lei Fundamental, para exercerem de forma

eficaz as suas atribuições, deverão ser munidas dos instrumentos necessários, ou

seja, dos adequados meios humanos, técnicos e financeiros; e terão de dispor do

período necessário para se prepararem para o exercício das novas atribuições e

competências que o Estado lhes transferiu recentemente, ao abrigo da LQTCA.

Refira-se, a propósito, que, apesar de algumas das áreas em que se transfe-

riram atribuições para os municípios e entidades intermunicipais terem alguma

relevância (v.g. ao nível decisório e de gestão), em geral – a LQTCA – aponta para

a transferência de competências de mera execução e participação (Andrade, 2018,

p. 277). As entidades intermunicipais traduzem, por seu turno, uma forma (que

deveria ter carácter provisório) imposta aos municípios, através de uma criação

FaustoFerreira.indd 50 08/11/2022 10:43:37

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 51

jurídica com o intuito (centralista) de evitar a implantação das regiões adminis-

trativas. Porém, as entidades intermunicipais (assim como outros organismos lo-

cais, designadamente as CCDR, e isto independentemente do modelo adotado)

nunca serão na verdade autarquias locais, porque a sua natureza assim o não

permite, nos inequívocos termos da Lei Fundamental, pois não estão legitimadas

pelo voto, secreto e direto dos cidadãos dos respetivos territórios. Diga-se, ain-

da, relativamente ao modelo híbrido adotado para as CCDR (cfr. Decreto-Lei n.º

228/2012, de 25 de outubro e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2020),

que a Região Administrativa, enquanto autarquia local supramunicipal eleita

pela população respetiva através de sufrágio direto, secreto e universal, tem,

por um lado, uma legitimidade democrática, e, por outro lado, uma dimensão

e uma relevância político-administrativas, muito superiores à de entidades cuja

legitimidade democrática resulta, tão só, do indireto voto dos representantes

das autarquias locais. Na verdade, este tipo de eleição/nomeação não constitui

um sucedâneo válido à da única legitimidade democrática reconhecida no nos-

so espaço civilizacional, que é, tão só, reitere-se, a do sufrágio direto, secreto e

universal: constitui ela apenas mais um expediente para justificar o adiamento

do processo de regionalização do país. Assistimos recentemente a um promissor

ensaio de descentralização administrativa; mas, e como procurámos sublinhar

na nossa análise, caracterizou-se este processo pela manifesta escassa relevân-

cia das tarefas e competências transferidas, e por alguma precipitação, geradora

de conflitualidade com os municípios, cuja insatisfação se deveu, em especial,

à insuficiente transferência dos necessários recursos financeiros para o correto

desempenho das ditas tarefas e competências.

Bibliografia

Amaral, D. F. (2022). Curso de Direito Administrativo (4ª ed., Vol. I. Reimpressão).

Almedina.

Amaral, D. F. & Coutinho, J. (2019). Áreas Metropolitanas e Comunidades

Intermunicipais. https://www.parlamento.pt/Paginas/2019/julho/relatorio-comis-

sao-independente-descentralizacao.aspx

Amaral, D. F. (2006). Curso de Direito Administrativo (3ª ed., Vol. I. Reimpressão).

Almedina.

Amorim, C. A. (2002). Áreas Metropolitanas – Desconstrução legal de um conceito.

Análise das novas entidades da organização administrativa local. Cadernos de Estudos

Municipais, 17/18, 69-101.

Amorim, J.P. (2017). Atribuições e competências das Autarquias Locais, in

A. Oliveira & C. Batalhão (Orgs). Jornadas dos 40 Anos do Poder Local (pp. 53-95).

AEDREL.

Amorim, J.P. (2012). Os novos regimes jurídicos das associações de municípios e das

áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. in A. Cordeiro (Coord). Centenário do Nascimento

do Professor Doutor Paulo Cunha. Estudos em Homenagem (pp. 421-475). Almedina.

Andrade, J. C. (2018). A nova lei portuguesa da descentralização administrativa:

FaustoFerreira.indd 51 08/11/2022 10:43:37

Fausto Ferreira e João Pacheco de Amorim

52 Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022)

apreciação crítica. in S. Silva (Coord.). Descentralização Administrativa: Perspectiva Luso-

Espanhola (pp. 269-278). Instituto Jurídico, Faculdade de Direito Universidade de

Coimbra.

Canotilho, J.G. & Moreira, V. (2010). Constituição da República Portuguesa, anota-

da (4ª ed., revista, Vol. II). Coimbra Editora.

Canotilho, J.G. & Moreira, V. (2007). Constituição da República Portuguesa, anota-

da (4.ª ed. revista, Vol. I) Coimbra Editora.

Canotilho, J.G. & Moreira, V. (1993). Constituição da República Portuguesa, anota-

da (3.ª ed. revista) Coimbra Editora.

Canotilho, J.G. (2003). Direito Constitucional e Teoria da Constituição (7.ª ed., 7.ª

Reimpressão) Almedina.

Gonçalves, P.C. (2014). As entidades intermunicipais, em especial, as comunidades

intermunicipais. Questões atuais de Direito Local. 1, 21-41. AEDREL.

Miranda, J. & Medeiros R. (2020). Constituição Portuguesa, anotada (2.ª ed. revis-

ta, atualizada e ampliada, Vol. III). Universidade Católica Editora.

Miranda, J. & Medeiros R. (2017). Constituição Portuguesa, anotada (2.ª ed. revis-

ta. Vol. I). Universidade Católica Editora.

Miranda, J. (2003). Manual de Direito Constitucional (7.ª ed. revista e actualizada.

Tomo I). Coimbra Editora.

Miranda, J. (1998). Manual de Direito Constitucional (4.ª ed. revista e actualizada.

Tomo III). Coimbra Editora.

Miranda, J. (1997). As Constituições Portuguesas de 1822 ao texto actual da

Constituição (4ª ed.). Livraria Petrony.

Moreira, V. (2007). Associações Intermunicipais e Áreas Metropolitanas. Direito

Regional e Local, 00, 05-19.

Oliveira, A. C. (2021). A Democracia Local em Portugal. Fundação Francisco

Manuel dos Santos.

Oliveira, A. C. (2017). Municipalismo: Perspectivas da Descentralização na América

Latina, na Europa e no Mundo. CNM: www.cnm.org.br

Oliveira, A. C. (1993). Direito das Autarquias Locais. Coimbra Editora.

Oliveira, F. P. (2002). Breve referencia a la política de las grandes ciudades y de las

áreas metropolitanas en Portugal. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 24, 59–74.

https://doi.org/10.24965/gapp.vi24.316.

Otero, P. (2019). Direito Constitucional Português. (Vol. II Organização do Poder

Político, reimpressão). Almedina

Rocha, J. & Silva, P. (2017). Municipalismo: Perspectivas da Descentralização na

América Latina, na Europa e no Mundo. CNM: www.cnm.org.br

Santos, J. A. (1985). Regionalização. Processo Histórico. Livros Horizonte.

Silva, S. & Gonçalves, F. (2019). As recentes reformas do poder local em Portugal:

pretexto para uma reflexão sobre a autonomia local no século XXI. Revista Iberoamericana

de Gobierno Local, 14, 1-33. www.revista.cigob.net

Legislação Consultada

Lei 50/2018, de 16 de agosto

Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro

Lei n.º 11/2013, de 28 de janeiro

Lei n.º 22/2012, de 30 de maio

Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto

Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto.

FaustoFerreira.indd 52 08/11/2022 10:43:37

Breve reflexão sobre o poder local em Portugal, p. 23-53

Lusíada. Direito • 27/28 (1.º e 2.º semestre de 2022) 53

Lei 44/91 foi revogada em 2003

Lei n.º 79/77, de 25 de outubro

Lei n.ºs 10/2003, de 13 de maio

Lei n.º 11/2003, de 13 de maio

Lei n.º 159/99, de 14 de setembro

Decreto-Lei n.º 228/2012, de 25 de outubro

Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de março,

Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março,

Decreto-Lei n.º 266/81, de 15 de setembro

Jurisprudência

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 19/2019, de 9 de janeiro de 2019, dis-

ponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190019.html

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013, de 21/5/2013, disponível

em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130296.html

FaustoFerreira.indd 53 08/11/2022 10:43:37