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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
O regime sancionatório da responsa-
bilidade ambiental
“Environmental liability sanctioning regime”
Cristina Aragão Seia
Professora da Universidade Lusíada do Norte - Porto
E-mail: cas@por.ulusiada.pt
DOI: https://doi.org/10.34628/2h4r-6503
Orcid: 0000-0002-7188-3168
um bem público frágil, a utilização dos seus
componentes está sujeita a um princípio de
gestão racional e é normal que as activida-
des susceptíveis de o afectar de forma mais
signicativa, como é o caso das constantes
no referido Anexo III, estejam sujeitas a
um princípio de proibição sob reserva de
permissão, que só se ultrapassa através da
concessão das autorizações necessárias.
2
Nesse sentido, a Lei de Bases da Política do
Ambiente estabelece, no seu artigo 19.º, que
as actividades, potencial ou efectivamente
poluidoras ou susceptíveis de afectar de for-
ma signicativa o ambiente e a saúde hu-
mana, estão sujeitas a prévio licenciamento
ou autorização.
3
Ora, emanado o acto auto-
rizante – no caso da licença ambiental, pela
Agência Portuguesa do Ambiente (APA) –,
é fundamental que o administrado desen-
volva a sua actividade de acordo e dentro
dos seus limites e demais disposições legais
e regulamentares. E é precisamente função
da Administração scalizar se tal acontece
efectivamente, o que é determinante para
prevenir infracções e evitar consequências
adversas para as pessoas e para o ambiente.
Incumbe, por isso, à Administração Pública
a scalização da conformidade da actuação
2, 2010b, pp. 1-35.
2 A autorização consiste no acto administrativo con-
cretizador de um conjunto de direitos e deveres do
administrado que a requere, perante objectivos de
interesse público, designadamente ambientais, com
vista à prossecução dos interesses particulares daque-
le. Veja-se FIGUEIREDO DIAS, J. E., A reinvenção
da autorização administrativa no Direito do Ambiente,
Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 555 e ss.
3 Em Portugal, o procedimento de atribuição de licença
ambiental encontra-se regulamentado no Decreto-Lei
n.º 127/2013, de 30 de Agosto, que estabelece o regi-
me de emissões industriais aplicável à prevenção e ao
controlo integrados da poluição, bem como as regras
destinadas a evitar e/ou reduzir as emissões para o ar,
a água e o solo e a produção de resíduos.
Resumo: O presente texto corresponde ao
capítulo nal da tese de doutoramento «A
responsabilidade ambiental na União Euro-
peia. Da responsabilidade civil à responsa-
bilidade administrativa em Portugal». Nele
se analisa o regime sancionatório, de natu-
reza contraordenacional, da responsabili-
dade administrativa ambiental, tal como
resulta do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29
de Julho. Faz-se ainda uma breve referência
à possibilidade de criminalização dos mes-
mos comportamentos que são passíveis de
responsabilidade administrativa por danos
causados ao ambiente.
Palavras-chave: Responsabilidade am-
biental; responsabilidade administrativa;
contraordenações ambientais; crimes am-
bientais.
Abstract: This text corresponds to the nal
chapter of the PhD thesis «Environmental
liability in the European Union. From civil
liability to administrative liability in Portu-
gal». It analyzes the sanctioning regime, of
an administrative offense nature, of envi-
ronmental administrative responsibility, as
stated in Decree-Law No. 147/2008, of 29
July. A brief reference is also made to the
possibility of criminalization of the same
behaviors that are liable to administrative
responsibility for damages caused to the en-
vironment.
Keywords: Environmental liability; admin-
istrative liability; environmental offenses;
environmental crimes.
1. A scalização por parte da Administração
Pública
1.1. Algumas considerações gerais
A generalidade das actividades enumeradas
no Anexo III da Directiva 2004/35/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
Julho, relativa à responsabilidade ambien-
tal em termos de prevenção e reparação de
danos ambientais (DRA) e do Decreto-Lei
n.º 147/2008, de 29 de Julho que estabelece
o regime jurídico da responsabilidade por
danos ambientais (RJRA), a que se aplica a
responsabilidade ambiental objectiva, estão
sujeitas a autorização prévia, o que, por si
só, é já uma expressão da actuação preven-
tiva da Administração em sede de protecção
ambiental. De facto, a implementação da
política ambiental é efectuada, normalmen-
te, por via do direito administrativo, sendo
certo que a Administração Pública e os
seus agentes são aqueles que se encontram
em melhor posição não para zelar pelo
respeito e pela qualidade do ambiente, mas
também para aferir em que medida deter-
minada actuação ou actividade constituem
um risco para aquele.
1
Como o ambiente é
1 Cfr. FAURE, M. G., «Vers un nouveau modèle de pro-
tection de l’environnement par le droit pénal», Revue
Européenne de Droit de l’Environnement, n.º 1, 2005,
p. 13. Veja-se, também a este propósito, PERNAS
GARCIA, J. J., «Técnicas preventivas de protección
ambiental y normativa de servicios. Análisis parti-
cularizado de la evaluación de impacto ambiental y
de la ordenación administrativa de la gestión de resi-
duos», Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, n.º
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O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
do operador responsável pelo exercício de
determinada actividade com o respectivo
enquadramento legal e com o acto admi-
nistrativo que a autorizou, sob pena de, no
que ao caso português respeita, vir a ser
imputada responsabilidade à própria Ad-
ministração, nos termos do artigo 4.º, n.º
1, alínea k), do ETAF e do artigo 1.º, n.ºs
1 e 2, do Regime de Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais Entes
Públicos (RREEE).
1.2. O enquadramento legal europeu e na-
cional
Por regra, as autoridades públicas com-
petentes só através da inspecção podem
avaliar se os operadores actuam em con-
formidade com as suas obrigações legais.
Todavia, idealmente, deveria ser a União
Europeia a proceder a tal avaliação, como
sucede no direito da concorrência ou na luta
contra a fraude. Acontece que os Estados-
-Membros se opuseram a tal possibilidade.
4
Daí que a Comissão Europeia não disponha
de sistemas administrativos de inspecção
aptos a fornecer informação sobre a aplica-
ção do direito ambiental. Por seu turno, a
Agência Europeia para o Ambiente (AEA),
à qual incumbe a recolha e tratamento de
dados em matéria ambiental, não tem essas
competências de inspecção que lhe permi-
tam o controlo da efectiva aplicação do di-
reito do ambiente europeu. Já em relação
aos Estados-Membros, a generalidade não
se dotou dos meios necessários para efectuar
as inspecções ambientais tal como a União
Europeia as concebe e com o rigor que cada
situação exige. Há casos, em Portugal, em
que as autoridades scalizadoras chegam
a solicitar aos interessados – denunciantes
– para serem eles próprios a monitorizar e
a registar os factos que comprovam a exis-
tência de comportamentos ilícitos por parte
de operadores e que lhes transmitam esses
elementos, para que possam ser utilizados
na instrução de processos, que instauram.
Obviamente que estes procedimentos deve-
4 Veja-se o ponto 16 da Resolução do Conselho, de 7 de
Outubro de 1997, sobre a redacção, execução e cum-
primento da legislação comunitária em matéria de
ambiente (97/C 321/01).
riam ser levados a cabo pelas autoridades
administrativas competentes e não pelos
particulares interessados, sob pena de se
pôr em causa a abilidade dos mesmos,
bem como a falta de rigor cientíco na sua
recolha.
Por outro lado, no âmbito do direito do
ambiente, não existe, na União Europeia,
qualquer regulamentação especíca em ma-
téria de inspecções ambientais. A Directiva
2010/75/UE, relativa às emissões industriais
(prevenção e controlo integrados da polui-
ção), dene “inspecção do ambiente” como
todas as inspecções, incluindo as visitas a
instalações, o controlo das emissões e a veri-
cação de relatórios internos e de documen-
tos de acompanhamento, a vericação do
autocontrolo, a vericação das técnicas uti-
lizadas e da adequação da gestão ambiental,
efectuadas pelas autoridades competentes,
ou em seu nome, para vericar e promover a
conformidade das instalações com as condi-
ções de licenciamento, e, quando necessário,
monitorizar o respectivo impacte ambien-
tal.
5
Por outro lado, a Directiva 2012/18/
UE
6
, relativa ao controlo dos perigos de
acidentes com substâncias perigosas, esta-
belece a obrigação de os Estados-Membros
organizarem um sistema de inspecções. Se
é certo que as inspecções ambientais serão
sempre importantes nestes casos, a verdade
é que acabarão por assumir uma relevância
particular nas actividades que não estão
sujeitas a prévio licenciamento ou autoriza-
ção, por serem consideradas, como sempre,
com menor incidência ambiental. Também
5 Directiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 24 de Novembro, relativa às emissões
industriais (prevenção e controlo integrados da polui-
ção), artigo 3.º, n.º 22.
6 Directiva 2012/18/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 4 de Julho, relativa ao controlo dos peri-
gos associados a acidentes graves que envolvem subs-
tâncias perigosas. Este diploma legal, no seu artigo
3.º, n.º 18, também dene inspecção como «todas as
acções, incluindo visitas in situ, vericação de medi-
das, dos sistemas e dos relatórios internos e dos do-
cumentos de acompanhamento, bem como quaisquer
acções de acompanhamento necessárias, realizadas
pela autoridade competente ou em seu nome, para
vericar e promover o cumprimento dos requisitos da
presente Directiva por parte dos estabelecimentos», e,
no artigo 20.º, estabelece a obrigação de os Estados-
-Membros assegurarem que as autoridades competen-
tes organizem um sistema de inspecções.
por essa razão, é importante a adopção de
um regime geral de inspecções ambientais.
Entretanto, os Estados-Membros têm vin-
do a seguir a Recomendação do Parlamen-
to Europeu e do Conselho, de 4 de Abril de
2001
7
, relativa aos critérios mínimos aplicá-
veis às inspecções ambientais nos Estados-
-Membros, que, embora não vinculativa,
propõe critérios mínimos relativos à orga-
nização, realização, acompanhamento e
publicação das inspecções ambientais para
todas as instalações industriais, empresas
e outras instalações que estejam sujeitas
a requisitos de autorização ou licença nos
termos do direito da União Europeia. Em
Portugal, as inspecções ambientais tam-
bém têm sido realizadas, a nível nacional,
de acordo com as orientações da União Eu-
ropeia constantes desta Recomendação.
A rede Implementation and Enforcement
of Environmental Law Network (IMPEL),
criada em 1992, por iniciativa dos ministros
do Ambiente da União Europeia, teve um
papel preponderante nesta matéria especí-
ca. Trata-se de um mecanismo de coopera-
ção entre os Estados-Membros, com vista a
melhorar a aplicação do direito do ambiente
europeu. É uma estrutura de natureza infor-
mal onde se procede à troca de informações.
É composta por 55 autoridades ambientais
de 36 Estados (os 28 Estados-Membros, a
que se juntaram a Noruega, a Macedónia
do Norte, a Sérvia, a Turquia, a Islândia, o
Kosovo, a Albânia e a Suíça). É a Comissão
Europeia, através da Direcção-Geral do Am-
biente, que participa nos trabalhos da IM-
PEL e a suporta nanceiramente.
É indiscutível que a função da Administra-
ção Pública de inspecção é essencial para
7 Recomendação do Parlamento Europeu e do Conse-
lho, de 4 de Abril de 2001, relativa aos critérios míni-
mos aplicáveis às inspecções ambientais nos Estados-
-Membros (2001/331/CE). Veja-se, a este propósito,
LOZANO CUTANDA, B. e LAGO CANDEIRA, A.,
«El derecho ambiental de la Unión Europea», em LO-
ZANO CUTANDA, B. (Dir.), LAGO CANDEIRA, A.
e LÓPEZ ÁLVAREZ, L. F., Tratado de Derecho Am-
biental, Ediciones CEF. –, 2014, p. 112; e LOZANO
CUTANDA, B., «La inspección ambiental y la repre-
sión administrativa y penal de los ilícitos ambienta-
les», em LOZANO CUTANDA, B. (Dir.), LAGO CAN-
DEIRA, A. e LÓPEZ ÁLVAREZ, L. F., Tratado de
Derecho Ambiental, Ediciones CEF. –, 2014e, pp. 708-
709.
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O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
a aplicação efectiva do direito ambiental.
Por essa razão, quem, como JORDA-
NO FRAGA, entenda que deveria ser re-
forçada.
8
Já CASADO CASADO
9
conclui,
a este propósito, que o problema do direito
ambiental não reside tanto na necessidade
de criação de novas regras, mas em tornar
efectivas as já existentes. E, neste ponto
concreto, a actuação da Administração é
fundamental. Mas para isso são necessários
meios. Meios de que as autoridades admi-
nistrativas nem sempre dispõem.
1.3. A scalização do cumprimento do regi-
me jurídico da responsabilidade ambiental
O controlo da conformidade à lei da actua-
ção dos operadores e do funcionamento das
respectivas actividades económicas é uma
tarefa que, em matéria ambiental, incum-
be ao Estado, nos termos da Constituição
da Republica e da Lei que dene as bases
da política do ambiente
10
, e é imprescindí-
vel à protecção do ambiente e à efectivação
do princípio de prevenção geral de danos
ambientais. Assume particular relevância
nas situações de ameaça iminente de danos
ambientais, podendo evitar a concretização
dos mesmos e, em caso da sua efectiva ocor-
rência, impedir o agravamento ou a ocor-
rência de novos danos e monitorizar a re-
paração daqueles, conforme a situação em
concreto.
No que diz respeito à responsabilidade am-
biental, a scalização do cumprimento das
obrigações decorrentes do RJRA para os
operadores cabe à Inspecção-Geral da Agri-
cultura, do Mar, do Ambiente e do Ordena-
8 JORDANO FRAGA, J., «El Derecho ambiental en el
siglo XXI», Revista Aranzadi de Derecho Ambiental,
2002, n.º 1, p. 109.
9 CASADO CASADO, L., «Las Inspecciones em maté-
ria de médio ambiente: la norma y la realidad», em
GARCIA URETA, A. (Dir.) e BOLAÑO PIÑEIRO,
M. C. (Coord.), Nuevas perspectivas del Derecho am-
biental en el siglo XXI, 2018, pp. 43-48.
10 Artigo 2.º (Objectivos da política de ambiente), n.º 2,
da Lei n.º 19/2014, de 14 de Abril: «Compete ao Esta-
do a realização da política do ambiente, tanto através
da acção directa dos seus órgãos e agentes nos diver-
sos níveis de decisão local, regional, nacional, como
através da mobilização e da coordenação de todos os
cidadãos e forças sociais, num processo participado e
assente no pleno exercício da cidadania ambiental.»
mento do Território (IGAMAOT)
11
, à APA
e ao Serviço de Protecção da Natureza e do
Ambiente (SEPNA) da Guarda Nacional
Republicana (GNR)
12
. A constatação, por
estas entidades, da infracção ao estabele-
cido no RJRA constituirá uma contra-or-
denação e dará lugar ao respectivo procedi-
mento contra-ordenacional.
A LQCOA prevê, no artigo 18.º, o direito de
acesso aos locais a inspeccionar das autori-
dades administrativas no exercício de fun-
ções de inspecção, scalização e vigilância,
que veio a ser reforçado na última alteração
legislativa
13
, que consagrou o princípio do
não aviso prévio de acções de inspecção e
scalização.
Rera-se, a título de exemplo, que, no ano
de 2018, a IGAMAOT procedeu a um total
de 675 inspecções em matéria ambiental.
14
No que se refere à área especíca da respon-
sabilidade por danos ambientais e, na ausên-
cia de informação especíca sobre o tema, é
11 A IGAMAOT é um serviço central da administração
directa do Estado e tem como funções relevantes para
efeitos de responsabilidade ambiental, entre outras,
assegurar a realização de acções de inspecção a enti-
dades públicas e privadas em matérias de incidência
ambiental, incluindo as relativas ao cumprimento das
normas tributárias de taxas e contribuições ambien-
tais, e impor as medidas que previnam ou eliminem
situações de perigo grave para a saúde, segurança das
pessoas, dos bens e do ambiente; exercer funções pró-
prias de órgão de polícia criminal relativamente aos
crimes que se relacionem com o cumprimento da sua
missão em matérias de incidência ambiental, sem pre-
juízo das atribuições de outras entidades; instaurar,
instruir e decidir processos de contra-ordenação am-
biental, nos termos da LQCOA, bem como nos demais
casos previstos na lei, e levantar auto de notícia re-
lativo às infracções legalmente denidas, nos termos
do disposto nos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º
23/2012, de 1 de Fevereiro, com as alterações introdu-
zidas pelo Decreto-Lei n.º 108/2018, de 3 de Dezem-
bro, e pelo Decreto-Lei n.º 153/2015, de 7 de Agosto.
12 O SEPNA, consagrado institucionalmente pelo De-
creto-Lei n.º 22/2006, de 2 de Fevereiro, com as alte-
rações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 113/2018,
de 18 de Dezembro, e Decreto-Lei n.º 114/2018, de 18
de Dezembro, funciona na dependência do Comando-
-Geral da GNR. Compete ao SEPNA zelar pelo cum-
primento das disposições legais e regulamentares re-
ferentes a conservação e protecção da Natureza e do
meio ambiente, dos recursos hídricos, dos solos e da
riqueza cinegética, piscícola, orestal ou outra, pre-
vistas na legislação ambiental, bem como investigar e
reprimir os respectivos ilícitos.
13 Introduzida pela Lei n.º 25/2019, de 26 de Março.
14 Cfr. IGAMAOT, Relatório de Actividades da IGA-
MAOT de 2018, Lisboa, Abril de 2019, p. 83.
relevante o Relatório de Desempenho Am-
biental dos Estabelecimentos Abrangidos
pelo Regime de Emissões Industriais (PCIP
e Solventes), no ano de 2018
15
, apresenta-
do pela IGAMAOT em nais de 2019. Este
relatório – o mais actualizado a que tive-
mos acesso e com relevância em termos de
responsabilidade ambiental, uma vez que
se lhe refere expressamente foi elabora-
do com base nas inspecções realizadas pela
Equipa Multidisciplinar de Inspeção Am-
biental (EM IA)
16
, durante o ano de 2018,
no que respeita ao Regime de Emissões In-
15 Cfr. IGAMAOT, Relatório – Desempenho Ambiental dos
Estabelecimentos Abrangidos pelo Regime de Emissões
Industriais (PCIP e Solventes) no ano de 2018, Lis-
boa, 23 de Outubro de 2019ª.
16 Esta equipa tem por objectivo assegurar um acompa-
nhamento eciente e ecaz em matéria de controlo,
supervisão e inspecção das actividades com incidência
ambiental. Para esse efeito, realizam-se inspecções a
entidades públicas e privadas em matérias de inci-
dência ambiental, impondo-se, se necessário, medidas
adequadas a prevenir ou eliminar situações de perigo
grave para a saúde e segurança das pessoas e dos seus
bens e do ambiente. As situações detectadas de vio-
lação de disposições legais ou regulamentares darão
origem a procedimento de contra-ordenação. Veja-se
IGAMAOT, Relatório de Actividades 2018, cit., p. 83.
Associada à EM IA, na IGAMAOT, funciona a Uni-
dade de Intervenção Rápida (UIR), criada através do
Despacho n.º 3555/2017 da Presidência do Conselho
de Ministros, Ambiente, Agricultura, Florestas e De-
senvolvimento Rural e Mar, de 27 de Abril. Enquanto
a EM IA realiza as chamadas inspecções ordinárias, a
UIR realiza inspecções extraordinárias, na sequência
de incidentes ou acidentes ambientais ou emergência
ambiental e, ainda, no âmbito de inquéritos delegados
pelo Ministério Público, para obtenção de informação
técnica ambiental. Embora exista também um rela-
tório da actividade desta unidade, referente a 2018,
a verdade é que em nenhum momento se refere a res-
ponsabilidade ambiental, pelo que nos abstivemos de
o referir em cima. Nele dá-se conta da realização de 32
inspecções ambientais, 18 das quais realizadas no âm-
bito dos regimes AIA (Regime Jurídico da Avaliação
de Impacte Ambiental), CELE (Comércio Europeu de
Licenças de Emissão de gases com efeito de estufa),
COV (Compostos Orgânicos Voláteis resultantes da
utilização de solventes orgânicos), PCIP (Prevenção e
Controlo Integrados da Poluição) e SEVESO (Preven-
ção e controlo de acidentes graves que envolvem subs-
tâncias perigosas). Não foi possível agregar nenhuma
das restantes 14 actividades inspectivas a um regime
ambiental especíco. Em 15 das inspecções realizadas
não foi constatada qualquer infracção. Nas restantes
17, foram detectadas 22 infracções, tendo sido abertos
os respectivos procedimentos contra-ordenacionais.
Cfr. IGAMAOT, Acções de Inspecção no âmbito da Uni-
dade de Intervenção Rápida (UIR). Ano de 2018, Se-
tembro 2019, pp. 5 e ss.
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
dustriais (REI)
17
, regime em que se inserem
as actividades referidas no ponto 1, mas
também algumas das incluídas nos pontos
2 e 9 do Anexo III do RJRA. Dele cons-
ta a realização de 288 inspecções pela EM
IA. Dessas, apenas em 175 dos casos foram
levantados autos de notícia, sendo que em
quatro dessas inspecções foram levantados
dois, o que perfaz um total de 179 autos de
notícia, de que resultaram 383 contra-orde-
nações, das quais apenas nove em matéria
de responsabilidade por danos ambientais.
18
IGAMAOT – Inspecções e Autos de Notícia
em 2018
19
2. O regime contra-ordenacional
Quando a DRA foi adoptada, JORDANO
FRAGA chamou a atenção para o facto de
as obrigações do operador, constantes do
regime de responsabilidade ambiental nela
estabelecido, não serem acompanhadas de
um regime sancionatório de natureza ad-
ministrativa ou penal. Tal poderia pôr em
causa a sua execução por parte dos respon-
sáveis, razão pela qual era imperioso que os
Estados-Membros adoptassem regras san-
cionatórias aquando da sua transposição
20
.
17 Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de Agosto (Regime
das Emissões Industriais), que transpôs a já referida
Directiva 2010/75/UE.
18 Cfr. IGAMAOT, Relatório – Desempenho Ambiental dos
Estabelecimentos Abrangidos pelo Regime de Emissões
Industriais (PCIP e Solventes) no ano de 2018, Lis-
boa, 23 de Outubro de 2019, pp. 23 e ss. De um total
de 383 contra-ordenações, nove são, como referido,
relativas a responsabilidade ambiental; das restantes
374, 131 referem-se à água, 44 ao ar, quatro ao ruído,
62 a resíduos, 110 ao regime das emissões industriais,
uma única às normas de aplicação genérica (Lei n.º
114/15, de 28 de Agosto) e 19 ao PRTR (sigla ingle-
sa pela qual é mais conhecido o Registo de Emissões
e Transferências de Poluentes (Pollutant Release and
Transfer Register)).
19 Ibidem, p. 18.
20 JORDANO FRAGA, J., «La responsabilidad por
daños ambientales en el derecho de la Unión Europea:
Análisis de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de Abril,
O legislador português assim fez e veio a
considerar como contra-ordenações, por
parte do operador identicado como res-
ponsável, entre outras, a violação das re-
gras relativas à adopção de medidas de
prevenção e de medidas de reparação, à
determinação das medidas de reparação
e à constituição de garantias nanceiras
obrigatórias, sujeitando-as à aplicação de
coimas, com a possibilidade de, simultanea-
mente, serem aplicadas sanções acessórias e
decretada a apreensão provisória de bens e
documentos
21
.
A intervenção da administração a nível pu-
nitivo, por via contra-ordenacional, tem
uma nalidade e alcance distintos das me-
didas preconizadas para a prevenção e a
reparação dos danos, pese embora possa
funcionar, como qualquer outro regime pu-
nitivo, a título preventivo ou, até, com ca-
rácter educativo. Na verdade, o ambiente é,
por excelência, uma das áreas destinatárias
do direito de mera ordenação social. O que
pode ser comprovado pela circunstância de
grande parte das infracções ambientais se
referirem a normas de natureza preventiva,
em que não estão em causa valores indis-
pensáveis para a subsistência da vida em
comunidade, mas antes uma perturbação
da ordem social, que, na visão do Estado,
proporciona um maior bem-estar às pes-
soas. As sanções previstas em relação aos
ilícitos de mera ordenação social não têm a
mesma carga de valor ético das penas crimi-
nais, assumindo, aqui, a punição uma rele-
vância justicada por razões de utilidade e
estratégia social.
22
O regime contra-ordenacional ambiental
encontra-se consagrado na Lei-Quadro das
Contra-Ordenações Ambientais (LQCOA),
que estabelece o regime aplicável às contra-
-ordenações ambientais e do ordenamento
do território,
23
a que, ex vi artigo 2.º, se
sobre responsabilidad medioambiental», Medio Am-
biente & Derecho, n.ºs 12/13, Diciembre 2005, p. 94.
21 Artigos 26.º e 27.º do RJRA.
22 Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/95, de 17
de Outubro. Cfr. NEVES, S., A Tutela Penal do Meio
Ambiente: uma abordagem de sua legitimidade à luz da
teoria funcionalista de Claus Roxin, Tese de doutora-
mento defendida na Escola de Direito da Universida-
de do Minho, Novembro de 2017, pp. 641 e ss.
23 Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, com redacção alte-
aplica, subsidiariamente, o Regime Geral
das Contra-Ordenações (doravante RGCO),
consagrado no Decreto-Lei n.º 443/82, de 27
de Outubro, que o legislador designou por
ilícito de mera ordenação social.
24
25
A LQCOA assume-se como um quadro san-
cionatório adequado à tutela dos bens jurí-
dicos ambientais, tendo em consideração as
especicidades do direito do ambiente.
26
A
título sancionatório, como sanção principal,
prevê a aplicação de coimas, como sanção
principal, que podem ser acompanhadas
de medidas acessórias, quando tal se justi-
que. Não deixa de ser criticável o estabe-
lecimento da coima como sanção principal.
De facto, e como também resulta da análise
acabada de se fazer ao RJRA, uma sanção
rada pela Lei n.º 25/2019, de 26 de Março, pelo De-
creto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de Agosto, pela Lei n.º
114/2015, de 28 de Agosto e pela Lei n.º 89/2009, de
31 de Agosto.
24 Previsto no Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro,
que sofreu alterações à sua redacção, introduzidas
pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, pelo
Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, pelo De-
creto-Lei n.º 323/2001, de 17 de Dezembro e pela Lei
n.º 109/2001, de 24 de Dezembro.
25 FIGUEIREDO DIAS considera o regime contra-
-ordenacional um direito penal secundário, partindo
do pressuposto de que, «de um ponto de vista jurí-
dico-formal, direito penal secundário é o conjunto de
normas de natureza punitiva que constituem objecto
de legislação extravagante e contêm, na sua genera-
lidade, o sancionamento de ordenações de carácter
administrativo». Veja-se FIGUEIREDO DIAS, J.,
«Para uma dogmática do direito penal secundário.
Um contributo para a reforma do direito penal econó-
mico e social português», Revista de Legislação e Juris-
prudência, n.ºs 116 (1983-84) e 117 (1984-85), p. 330.
TAIPA DE CARVALHO discorda e vê o direito das
contra-ordenações como um direito autónomo, que
visa tutelar determinados bens jurídicos que, apesar
de socialmente relevantes, carecem de regime san-
cionatório adequado capaz de os garantir. Cfr. TAI-
PA DE CARVALHO, A., Direito Penal – Parte Geral.
Questões Fundamentais – Teoria Geral do Crime, Uni-
versidade Católica Editora, 2016, pp. 124-126. Veja-se
ainda, a este propósito, e a favor da posição de Taipa
de Carvalho, MOUTINHO, F. G., A Lei-Quadro das
Contra-Ordenações Ambientais. Tutela e Princípios de
Direito do Ambiente, Dissertação de Mestrado defen-
dida na Universidade Católica Portuguesa – Centro
Regional do Porto, Dezembro 2013, p. 15. Este autor,
cuja posição acompanhamos, considera o direito de
mera ordenação social um ramo autónomo de direito,
«intimamente comunicante com o direito penal e com
o direito administrativo».
26 DANTAS, A. L., «Notas à Lei das Contra-Ordena-
ções Ambientais», Revista do Ministério Público, n.º
116/2008, Lisboa, SMMP, pp. 87 e ss.
99
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
deste tipo não tem em conta as particulari-
dades do ambiente enquanto bem jurídico
de natureza colectiva e de utilização pública
que se pretende proteger. Nesta linha de en-
tendimento, MOUTINHO também aponta
falhas a este regime.
27
Em primeiro lugar,
considera que uma sanção principal de na-
tureza pecuniária é insuciente e contrária
à tutela dos bens ambientais. Na verdade,
sendo as pessoas colectivas os infractores
ambientais típicos, se aquelas tiverem ca-
pacidade nanceira para suportar as san-
ções pecuniárias que lhes forem aplicadas,
terão sempre a possibilidade de repercutir
esses custos no consumidor nal; não tendo
essa capacidade, acabarão por não pagar as
sanções aplicadas. Em segundo lugar, en-
tende que, actuando a LQCOA apenas em
momento posterior ao da prática do acto,
os princípios da prevenção e da precaução,
princípios basilares da tutela ambiental,
são necessariamente postos em causa. É
certo que a primeira falha apontada acaba
por ser mitigada pela possibilidade de, nas
contra-ordenações graves e muito graves, as
autoridades competentes poderem conjugar
a aplicação das coimas com sanções aces-
sórias. No entanto, o autor considera esta
solução insuciente, defendendo que as ac-
tuais sanções acessórias deveriam, ao lado
das coimas, integrar o leque de sanções prin-
cipais que a Administração poderia aplicar
em sede de regime contra-ordenacional. Em
última instância, defende, poderia fazer-se
transitar o regime sancionatório ambiental
de um modelo contra-ordenacional para um
modelo de sanção administrativa geral, o
que já permitiria a aplicação, a título prin-
cipal, de uma sanção diferente da coima.
28
Na mesma linha de entendimento, LAMEI-
RA considera também que o modelo sancio-
natório encontrado pelo legislador para as
contra-ordenações ambientais não assegura
uma tutela ecaz do ambiente, na medida
27 MOUTINHO, F. G., op. cit., pp. 23 e ss.
28 Ibidem. A sanção administrativa geral tem lugar na
relação jurídica tipo que se estabelece entre Adminis-
tração e o administrado. O ilícito contra-ordenacional
transforma-se em infracção de um dever administrati-
vo, permitindo à Administração a aplicação discricio-
nária de uma sanção não pecuniária, a título princi-
pal.
em que, apesar da aplicação, a título prin-
cipal, da sanção pecuniária poder constituir
um factor dissuasor, tal não impede a actua-
ção do infractor, «em virtude da existência
de algum tecido industrial potente, com ca-
pacidade para internalizar o custo da coi-
ma como mais um custo de produção (o que
tanto serve para coimas de valor baixo ou
elevado)», podendo até, no caso das peque-
nas empresas, conduzir à cessação da acti-
vidade por falta de capacidade nanceira,
pondo em causa o princípio da proporcio-
nalidade. A mesma autora entende, ainda,
que a possibilidade de serem aplicadas, na
tutela do ambiente, sanções acessórias, não
pode ser utilizada para equilibrar a insu-
ciência e inadequação da coima, enquanto
sanção principal, uma vez que, não se apli-
cando às contra-ordenações leves, exclui os
bens jurídicos por estas acautelados.
29
Reconhecendo pertinência às críticas atrás
apontadas, partilhamos a opinião de que a
LQCOA não acautela devidamente a tutela
dos bens jurídicos que integram o ambien-
te, nem implementa, devida e ecazmente,
os princípios da prevenção e da precaução,
tão caros à responsabilidade ambiental. A
aplicação de uma coima não é suciente-
mente dissuasora da prática de infracções
ambientais, e a LQCOA pressupõe, na sua
aplicação, que o facto que subjaz à contra-
-ordenação tenha sido praticado, situa-
ção que o regime de responsabilidade am-
biental pretende evitar.
Como se viu, no regime da responsabilidade
ambiental, quer o legislador europeu quer
o nacional, antes de se preocuparem com a
reparação do dano ambiental, debruçaram-
-se sobre a sua prevenção. Com efeito, a
prevenção e a precaução são determinantes
para uma protecção ecaz do ambiente dos
danos que os operadores lhe podem causar e
dos próprios operadores, se contabilizarmos
o caro que a adopção de medidas de preven-
29 LAMEIRA, A., Medidas Cautelares no Âmbito do
Processo Contra-Ordenacional Ambiental, Dissertação
de Mestrado apresentada na Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra, 2017, pp. 21-23. Veja-
-se também, neste sentido, AMADO GOMES, C., «As
Contra-Ordenações Ambientais no Quadro da LQ-
COA, de 29 de Agosto: Considerações Gerais e Obser-
vações Tópicas», Revista do Instituto de Direito Brasi-
leiro, Ano I, n.º 1, 2012, p. 360.
ção e de reparação dos danos ambientais
lhes pode custar.
Pelas aludidas razões, que subscrevemos,
o regime contra-ordenacional estabelecido
deveria ser repensado, de forma a ser per-
mitido às autoridades competentes a apli-
cação, a título de sanção principal, de um
leque diferenciado de sanções, que não ape-
nas as pecuniárias, com vista a reforçar a
função preventiva do regime sancionatório,
imprescindível a uma verdadeira protecção
ambiental, função que quer a DRA quer o
RJRA acolheram e implementaram.
2.1. As contra-ordenações ambientais no re-
gime jurídico de responsabilidade ambien-
tal
DANTAS explica que a LQCOA constitui
um regime geral para um sector especial – o
ambiente –, pois estabelece um iter procedi-
mental e de molduras pecuniárias, embora
não dispense as tipicações dos diplomas
sectoriais, no caso em apreço o RJRA, pois
é justamente nestes diplomas que as con-
dutas que constituem contra-ordenação se
encontram descritas.
30
A LQCOA começa, no seu artigo 1.º, nos
n.ºs 2 e 3, por denir contra-ordenação
ambiental como todo o facto ilícito e cen-
surável que preencha um tipo legal corres-
pondente à violação de disposições legais e
regulamentares relativas ao ambiente – isto
é, relativa às componentes ambientais na-
turais e humanas, tal como enumeradas na
Lei que dene as bases da política do am-
biente
31
–, que consagrem direitos ou impo-
nham deveres, para o qual se comine uma
coima. Na referida disposição legal, encon-
tram consagração expressa os princípios da
legalidade, da tipicidade e da culpabilidade,
princípios que também se encontram pre-
sentes no artigo 1.º do RGCO.
32
Note-se que,
30 DANTAS, A. L., op. cit., pp. 91-94.
31 A Lei que dene as bases da política do ambiente, Lei
n.º 19/2014, de 14 de Abril, tem por objecto os com-
ponentes ambientais naturais, como o ar, a água e o
mar, a biodiversidade, o solo e o subsolo e a paisagem
(artigo 10.º), bem como os componentes associados a
comportamentos humanos, nomeadamente as alte-
rações climáticas, os resíduos, o ruído e os produtos
químicos (artigo 11.º).
32 CASANOVA, N. S. e MONTEIRO, C., «Comentários
|
100
POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
como expressão do princípio da legalidade,
nos termos dos artigos 3.º e 6.º da LQCOA,
apenas é punido como contra-ordenação o
facto descrito e declarado passível de coima
por lei anterior ao momento da sua prática,
independentemente do momento em que o
seu resultado típico se tenha produzido, à
semelhança do que consagra o artigo 2.º do
RGCO.
Para efeito de determinação da coima apli-
cável, a LQCOA classica, no artigo 21.º,
as contra-ordenações como muito graves,
graves e leves, em função da relevância dos
direitos e interesses violados.
O RJRA classica, no artigo 26.º, n.º 1,
como contra-ordenações ambientais muito
graves:
a não adopção das medidas de preven-
ção necessárias que, tal como previsto
no artigo 14.º, n.º 5, alínea b), a APA
pode exigir ao operador, quando daí re-
sultar a produção do dano que se pre-
tendia evitar;
o incumprimento das instruções dadas
pela APA quanto a medidas preventi-
vas, nos termos do artigo 14.º, n.º 5,
alínea c), quando desse incumprimento
resultar o dano que se pretendia evitar;
a não adopção das medidas de repara-
ção ordenadas pela APA, a que se refe-
rem os artigos 15.º e 16.º, comprome-
tendo a sua ecácia reparadora;
o incumprimento das instruções da
APA quanto às medidas de reparação,
como referido nos artigos 15.º e 16.º,
quando tal comprometa a sua ecácia,
nos termos do artigo 26.º, n.º 1, alínea
d), do mesmo diploma legal;
o incumprimento, pelo operador, do de-
ver de informar a APA da existência de
um dano ambiental ou de uma ameaça
iminente de que tenha conhecimento, a
que o obriga a alínea e) do n.º 1 do ar-
tigo 26.º, quando esse incumprimento
tenha como consequência a produção
ou o agravamento do dano; e, por m,
a inexistência de garantia nanceira
válida, obrigatória nos termos do arti-
à Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais»,
Actualidad Jurídica Uría Menéndez, 16-2007, p. 59.
go 22.º, n.º 1, do RJRA, para os opera-
dores que exerçam as actividades refe-
ridas no Anexo III.
Por seu turno, são consideradas contra-or-
denações ambientais graves, nos termos do
n.º 2, alíneas a) a l), da mesma disposição
legal:
a não adopção das medidas de preven-
ção de danos ou da ocorrência de novos
danos, a que se referem os n.ºs 1 e 2, do
artigo 14.º;
a não adopção das medidas de preven-
ção exigidas pela APA ao operador,
quando dessa não adopção não resulte
um dano ambiental;
o incumprimento das instruções da
APA no que se refere às medidas de
prevenção necessárias, quando daí não
resulte o dano que se pretendia evitar;
a não adopção das medidas considera-
das viáveis para, de forma imediata,
controlar, conter, eliminar ou gerir os
elementos contaminantes em causa e
quaisquer outros factos danosos, de
modo a limitar ou prevenir novos danos
ambientais, efeitos adversos para a saú-
de humana ou novos danos aos serviços;
a não adopção das medidas de repara-
ção exigidas pela APA, quando tal não
constitua contra-ordenação muito gra-
ve;
o incumprimento das instruções da
APA em relação a medidas de repara-
ção, quando esse incumprimento não
comprometa a sua ecácia reparadora;
o incumprimento, por parte do ope-
rador, do dever de informar a APA da
existência de um dano ambiental ou de
uma ameaça iminente de dano, desde
que daí não resulte a produção do dano
ou o seu agravamento;
o cumprimento, não imediato, pelo
operador, do dever de informar a APA
da existência de um dano ambiental ou
de uma ameaça iminente de um dano,
de que tenha conhecimento, a que o
obrigam o artigo 14.º, n.º 4, e a alínea
a) do n.º 1 do artigo 15.º, quando daí
resulte a produção ou o agravamento
do dano;
o não fornecimento da informação re-
querida pela APA ao operador, nos ter-
mos dos artigos 14.º e 15.º; e
o fornecimento, de informações reque-
ridas pela APA ao operador, depois do
prazo por esta estabelecido, quando
desse atraso resultar a produção ou o
agravamento de um dano ambiental.
Já o n.º 3, do mesmo artigo 26.º, considera
contra-ordenações leves:
o cumprimento não imediato, pelo ope-
rador, do dever de informar a APA da
existência de um dano ambiental ou de
uma ameaça iminente de dano, de que
tenha conhecimento, quando daí não
resulte a produção ou o agravamento
do dano e desde que não constitua con-
tra-ordenação grave;
o fornecimento, das informações re-
queridas pela APA ao operador, depois
do prazo por esta estabelecido, quando
desse atraso não resulte a produção ou
o agravamento de um dano ambiental,
quando não constitua contra-ordena-
ção grave; e
a não apresentação, pelo operador, de
proposta de medidas de reparação, a
que obrigam os artigos 15.º, n.º 1, alí-
nea c), e 16.º, n.º 1.
2.2. Coimas, sanções acessórias e medidas
cautelares
Compete às entidades scalizadoras, com
excepção das autoridades policiais, instruir
os processos relativos às contra-ordenações
acabadas de referir, bem como decidir da
aplicação da coima e eventuais sanções
acessórias
33
.
Como resulta dos artigos 27.º, n.º 1, do
RJRA, e 29.º e 41.º da LQCOA, a autori-
33 Artigo 28.º, n.º 1, do RJRA. O artigo 26.º, n.º 1, iden-
tica como entidades scalizadoras a IGAMAOT, a
APA e o SPNA da GNR, sem prejuízo das atribuições
próprias atribuídas por lei a outras entidades. As au-
toridades policiais, embora prestem a colaboração
necessária, não são ali consideradas entidades scali-
zadoras. Quando a entidade autuante não tenha com-
petência para instruir o processo, o mesmo é instruído
e decidido pela IGAMAOT (artigo 28.º, n.º 2).
101
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
dade competente pode aplicar, simultanea-
mente com a coima, as sanções acessórias
que se mostrem adequadas, de entre as in-
dicadas adiante, e, sempre que necessário,
determinar medidas cautelares, designa-
damente a apreensão provisória de bens e
documentos
34
. A condenação pela prática
de infracções graves e muito graves pode,
ainda, ser objecto de publicidade, quando a
coima aplicada em concreto seja superior a
metade do montante máximo da coima abs-
tracta aplicável
35
.
2.2.1. Coimas
No Preâmbulo do RGCO estabelece-se
que a coima é a sanção normal do direito
de ordenação social. A tutela contra-orde-
nacional traduz uma realidade essencial-
mente pecuniária, ou seja, sem coima não
tutela contra-ordenacional.
36
A coima
é, assim, a sanção normal do ilícito contra-
-ordenacional, podendo, como já dissemos,
ser completada com outras sanções, a título
meramente acessório. Tal como acontece no
RGCO, a LQCOA também optou pela pos-
sibilidade de conjugar a aplicação da coima
com sanções acessórias. Em suma, a uma
contra-ordenação corresponde sempre uma
coima, que é considerada, por SIMAS SAN-
TOS e LOPES DE SOUSA, uma sanção de
natureza administrativa pecuniária aplica-
da por autoridades administrativas.
37
A determinação das coimas e das sanções
acessórias faz-se em função da gravidade
da contra-ordenação, da culpa do agente,
da sua situação económica e dos benefícios
obtidos com a prática do facto. Deverão ser,
ainda, tomados em conta o modo da prática
da infracção (designadamente a utilização
de meios fraudulentos ou a existência de ac-
tos de ocultação ou dissimulação tendentes
34 Artigos 27.º, n.º 3, do RJRA, e 42.º da LQCOA.
35 Artigo 27.º, n.º 2, do RJRA, e 30.º, n.º 1, alínea l),
31.º, n.º 1, alínea l), e 38.º da LQCOA.
36 AMADO GOMES, C., op. cit., 2012, p. 338.
37 SIMAS SANTOS, M. e LOPES DE SOUSA, J., Con-
tra-Ordenações. Anotações ao Regime Geral, 6.ª Ed.,
Coimbra, Almedina, 2011. Já AMADO GOMES con-
sidera a tutela contra-ordenacional infrapenal, dis-
tinguindo-a da tutela sancionatória administrativa,
a que correspondem as sanções acessórias. AMADO
GOMES, C., op. cit., 2012, p. 339.
a dicultar a descoberta da infracção), as
condutas anterior e posterior do agente e as
exigências de prevenção.
38
Como já se disse, as contra-ordenações,
para efeitos de determinação da coima apli-
cável, classicam-se em leves, graves e mui-
to graves e são puníveis a título de dolo ou
de negligência.
39
Além disso, o artigo 21.º da
LQCOA prevê, para cada escalão classica-
tivo de gravidade das contra-ordenações, e
em função do grau de culpa
40
, coimas variá-
veis consoante se trate de pessoas singulares
ou de pessoas colectivas.
Assim, quando praticadas por pessoas sin-
gulares, em caso de negligência, às contra-
-ordenações leves correspondem coimas de
200 € a 2000 €, às contra-ordenações graves,
coimas de 2000 € a 20 000 €, e às contra-
-ordenações muito graves, coimas de 10 000
€ a 100 000 €. Em caso de dolo, estes mon-
tantes duplicam.
Quando praticadas por pessoas colectivas,
em caso de negligência, está previsto apli-
car, às contra-ordenações leves, coimas de
2000 € a 18 000 €, às contra-ordenações
graves, coimas de 12 000 € a 72 000 €, e às
contra-ordenações muito graves, coimas de
24 000 € a 144 000 €. Em caso de dolo, às
contra-ordenações leves aplicam-se coimas
de 6000 € a 36 000 €, às contra-ordenações
graves, coimas de 36 000 € a 216 000 € e às
contra-ordenações muito graves, coimas de
240 000 € a 5 000 000 €.
Foram xadas molduras com valores su-
cientemente altos para serem considerados
dissuasores da prática de comportamentos
que constituem contra-ordenações, cum-
prindo-se, desse modo, a função preventiva.
Estes são já os valores resultantes da última
alteração à LQCOA, que veio diminuir os
limites mínimos e aumentar os limites má-
ximos das coimas, de forma a adequá-los à
realidade portuguesa
41
.
38 Artigo 20.º da LQCOA.
39 O RGCO estabelece como regra que só é punível o
facto praticado com dolo, e só nos casos especialmente
previstos na lei, com negligência (artigo 8.º, n.º 1).
40 As contra-ordenações são puníveis a título de dolo ou
de negligência, sendo a negligência sempre punível
nos termos do artigo 9.º, n.ºs 1 e 2, da LQCOA.
41 A última alteração à LQCOA foi introduzida pela Lei
n.º 114/2015, de 28 de Agosto. Já na alteração ante-
rior, operada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de Agosto,
2.2.2. Sanções acessórias
As sanções acessórias correspondem a me-
didas restritivas, de natureza administra-
tiva, que penalizam o incumprimento de
comportamentos antijurídicos do operador,
designadamente aqueles que resultam da
violação de obrigações constantes de nor-
mas legais ou regulamentares ou de actos
autorizativos. Constituem uma das com-
ponentes de uma pena mista, aplicável em
função da gravidade da infracção e da culpa
do agente
42
e têm por nalidade evitar que
os infractores com poder económico conti-
nuem a cometer factos ilícitos e a pagar a
coima correspondente, quando os benefí-
cios obtidos compensam aquele pagamen-
to. Por essa razão, as sanções acessórias têm
um carácter tendencialmente mais gravoso
do que a sanção principal.
O artigo 30.º, n.º 1, da LQCOA determina
que, pela prática de contra-ordenações gra-
ves e muito graves, podem ser aplicadas ao
infractor as seguintes sanções acessórias
43
:
a) A apreensão e perda, a favor do Estado,
dos objectos pertencentes ao operador
utilizados ou produzidos aquando da
infracção. Esta sanção acessória só pode
ser decretada se os objectos serviram,
ou estavam destinados a servir, para a
prática da contra-ordenação ou resul-
taram da sua prática, ou seja, depende
da existência de um nexo de instrumen-
tinham sido alterados os limites das coimas, diminuin-
do-os por se considerarem excessivos. A este propósi-
to, AMADO GOMES esclarece que «(…) o alto valor
das coimas xado na primeira versão da lei inibiu as
autoridades scalizadoras da sua aplicação (…). O va-
lor das coimas foi, de resto, bastante criticado, por se
revelar desadequado à realidade portuguesa (de fraca
sensibilização ambiental), havendo até quem armas-
se que a LQCOA tinha por intenção oculta encher os
cofres do Estado à custa dos operadores económicos».
Cfr. da autora, op. cit., 2012, p. 360.
42 Veja-se MARQUES DA SILVA, G., Direito Penal Por-
tuguês. Parte Geral – I. Introdução e Teoria da Lei Pe-
nal, 3.ª Ed., Lisboa, Verbo, 2010, p. 162; e PEREIRA
DA SILVA, V., «Breve nota sobre o direito sanciona-
tório do ambiente», em SOUSA MENDES, P., SILVA
DIAS, A. e PALMA, M. F., (Coord.), Direito Sanciona-
tório das Autoridades Reguladoras, Coimbra, Coimbra
Editora, 2009, p. 289.
43 Ver artigos 31.º, n.º 1, da LQCOA e 27.º, n.º 1, do
RJRA.
|
102
POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
talidade efectiva ou potencial entre o
objecto em causa e a prática da contra-
-ordenação. Para salvaguardar o efeito
útil desta sanção acessória, a autoridade
administrativa competente deve decre-
tar a apreensão provisória dos bens, nos
termos dos artigos 27.º, n.º 3, do RJRA
e 42.º da LQCOA. Quando, devido a
actuação dolosa do agente, entre o mo-
mento da prática da contra-ordenação
e a emissão da decisão, se tiver torna-
do total ou parcialmente inexequível a
perda de objectos que, no momento da
prática do facto, lhe pertenciam, pode
ser declarada perdida uma quantia em
dinheiro correspondente ao valor daque-
les. Se os objectos em causa pertencerem
a terceiro, só poderá haver lugar a perda
se os proprietários tiverem concorrido,
com culpa, para a sua utilização ou pro-
dução, ou do facto tiverem tirado algum
tipo de vantagem, ou quando os objectos
tiverem sido adquiridos, por qualquer tí-
tulo, após a prática do facto, conhecen-
do os adquirentes a sua proveniência.
44
b) A interdição do exercício de prossões
ou actividades, cujo exercício dependa
de título público ou de autorização ou
homologação por parte de autorida-
de pública, pelo prazo máximo de três
anos, a contar da data da decisão conde-
natória denitiva. Esta interdição inclui
cargos públicos, funcionários e agentes
públicos, bem como as prossões e acti-
vidades sujeitas a autorização ou homo-
logações públicas. É necessário que se
verique a existência de um nexo entre
a prossão ou actividade e a contra-or-
denação e que esta tenha sido cometida
no exercício das mesmas ou em violação
grave dos deveres delas decorrentes.
45
Note-se que esta sanção acessória só
pode ser aplicada se o infractor tiver pra-
ticado a contra-ordenação em agrante
e com grave abuso da função que exerce,
ou com manifesta e grave violação dos
44 Artigos 34.º e 37.º da LQCOA.
45 PINTO DE ALBUQUERQUE, P., Comentário do Re-
gime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição
da República e da Convenção Europeia dos Direitos do
Homem, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2011,
pp. 101-102, em especial o ponto 5.
deveres que lhe são inerentes.
c) A privação do direito a benefícios ou
subsídios outorgados por entidades ou
serviços públicos nacionais ou comuni-
tários, quando a contra-ordenação tiver
sido praticada no exercício ou por cau-
sa da actividade a favor da qual aqueles
são atribuídos. A autoridade competen-
te deve comunicar, de imediato, a apli-
cação desta sanção acessória à entidade
que atribuiu o benefício ou subsídio,
com vista à suspensão dos montantes
ainda não entregues, e, se o infractor já
tiver recebido a totalidade ou parte do
benefício ou do subsídio em causa, pode
o mesmo ser condenado a devolvê-lo.
d) A privação do direito de participar em
conferências, feiras ou mercados nacio-
nais ou internacionais, com intuito de
transaccionar ou dar publicidade aos
seus produtos ou às suas actividades,
pelo prazo máximo de três anos, a con-
tar da data da decisão condenatória de-
nitiva, quando a contra-ordenação tiver
sido praticada durante ou por causa des-
sa participação.
e) A privação do direito de participar em
arrematações ou concursos públicos que
tenham por objecto a empreitada ou
concessão de obras públicas, a aquisição
de bens e serviços, a concessão de servi-
ços públicos e a atribuição de licenças
ou alvarás, pelo prazo máximo de três
anos, a contar da data da decisão con-
denatória denitiva, quando a contra-
-ordenação tiver sido praticada durante
ou por causa daqueles actos públicos ou
no exercício ou por causa daquelas acti-
vidades.
f) O encerramento de estabelecimento cujo
funcionamento esteja sujeito a autoriza-
ção ou licença de autoridade adminis-
trativa, pelo prazo máximo de três anos,
a contar da data da decisão condena-
tória denitiva. Se houver obstrução à
execução da sanção acessória, os distri-
buidores de energia eléctrica podem ser
noticados para interromperem o forne-
cimento desta.
g) A cessação ou suspensão das licenças, al-
varás ou autorizações relacionadas com
o exercício da respectiva actividade, pelo
prazo máximo de três anos, a contar da
data da decisão condenatória denitiva,
quando a contra-ordenação tenha sido
praticada no exercício ou por causa da
actividade a que se referem as autoriza-
ções, licenças ou alvarás, ou por causa
do funcionamento do estabelecimento.
h) A perda de benefícios scais, de benefí-
cios de crédito e de linhas de nancia-
mento de crédito de que haja usufruído,
durante o prazo máximo de três anos, a
contar da data da decisão condenatória
denitiva, quando a contra-ordenação
tiver sido praticada no exercício ou por
causa da actividade a favor da qual foi
atribuído o benefício ou nanciamento,
directa ou indirectamente, pelo Estado
ou pela União Europeia.
i) A selagem de equipamentos destinados
à laboração, quando a contra-ordenação
tiver sido praticada através do equipa-
mento em causa ou com o concurso do
mesmo. Se houver obstrução à execução
da sanção acessória, os distribuidores de
energia eléctrica podem ser noticados
pelas autoridades competentes para in-
terromperem o fornecimento desta.
j) A imposição de medidas que se mos-
trem adequadas à prevenção de danos
ambientais, à reposição da situação
anterior à infracção e à minimização
dos efeitos decorrentes da mesma, pelo
prazo máximo de três anos, a contar da
data da decisão condenatória denitiva.
Se houver obstrução à execução da san-
ção acessória, os distribuidores de ener-
gia eléctrica podem ser noticados pelas
autoridades competentes para interrom-
perem o fornecimento desta.
l) A publicidade da condenação num jor-
nal diário de âmbito nacional e numa
publicação periódica local ou regional,
da área da sede do infractor, a expensas
deste, bem como na 2.ª série do Diário da
República, podendo consistir na publica-
ção de um extracto da decisão condena-
tória, com a caracterização da infracção
e da norma violada, a identicação do
infractor e a sanção aplicada. A referida
publicidade será promovida pelo tribu-
nal competente, em relação às infrac-
ções objecto de decisão judicial, e pela
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
autoridade administrativa competente,
nos restantes casos. O artigo 27.º, n.º 2,
do RJRA explicita que pode ser objecto
de publicidade a condenação pela práti-
ca das infracções muito graves e graves,
quando a medida concreta da coima
aplicada ultrapasse metade do montan-
te máximo da coima abstracta aplicável.
m) A apreensão de animais, quando os ani-
mais em causa serviram ou estavam des-
tinados a servir para a prática de uma
contra-ordenação, devendo a autoridade
competente comunicar, de imediato, à
entidade licenciadora da respectiva acti-
vidade, para que esta a execute.
Pode também ser aplicada, aos responsáveis
por qualquer contra-ordenação, a interdi-
ção temporária, até ao limite de três anos,
do exercício da prossão ou da actividade
a que a contra-ordenação respeita, se o in-
fractor tiver praticado a contra-ordenação
em agrante e com grave abuso da função
que exerce, ou com manifesta e grave viola-
ção dos deveres que lhe são inerentes
46
.
A LQCOA determina, ainda, que podem ser
declarados perdidos os objectos que servi-
ram, ou estavam destinados a servir, para a
prática de uma contra-ordenação, ou que,
em consequência desta, foram produzidos,
quando tais objectos representem, pela sua
natureza ou pelas circunstâncias do caso,
grave perigo para a saúde, a segurança de
pessoas e bens ou o ambiente, ou exista sé-
rio risco da sua utilização para a prática de
um crime ou de outra contra-ordenação em
matéria ambiental. A perda de objectos ou
do respectivo valor pode ter lugar, mesmo
que não possa haver procedimento contra o
operador ou a este não seja aplicada uma
coima. O carácter denitivo, ou o trânsito
em julgado, da decisão de perda determina
a transferência da propriedade para o Es-
tado.
47
Apesar da redacção genérica do artigo 30.º,
n.º 1, da LQCOA, em particular no que se
refere à sua alínea j), cujo conteúdo é parti-
cularmente relevante em sede de responsa-
bilidade ambiental (imposição das medidas
46 Artigo 32.º da LQCOA.
47 Artigos 33.º, 35.º e 36.º da LQCOA.
que se mostrem adequadas à prevenção de
danos ambientais, à reposição da situação
anterior à infracção e à minimização dos
efeitos decorrentes da mesma), é suposto
que as autoridades administrativas compe-
tentes, no exercício dos seus poderes discri-
cionários, façam uso das diversas sanções
acessórias de que dispõem com a devida
ponderação e tendo em particular atenção
os princípios da justiça, da proporcionalida-
de e da adequação.
SIMAS SANTOS e LOPES DE SOUSA
defendem que a infracção contra-ordena-
cional tem de ser praticada no exercício ou
por causa das actividades relacionadas com
as sanções acessórias.
48
Ou seja, um juízo de
proporcionalidade exige uma estreita cone-
xão entre a sanção acessória e a infracção
cometida.
49
Como decidiu o Tribunal Cons-
titucional no acórdão n.º 80/2018, de 7 de
Fevereiro, este princípio, reportado à apli-
cação de sanções, «traduz-se num princípio
de equilíbrio, assente numa ética moral, em
que os interesses públicos que justicam a
punição são fundamentais para a vida em
sociedade, daí a possibilidade de restrição
de outros direitos, liberdades e garantias,
contudo, as medidas restritivas devem sem-
pre ser tomadas tendo também em conside-
ração os interesses privados eventualmente
afectados, por forma a sacricá-los apenas
na justa medida». De todo o modo, é óbvio
que as sanções acessórias não são de aplica-
ção automática, dependendo da alegação e
da prova dos seus pressupostos autónomos.
Uma das sanções acessórias que mais tem
48 SIMAS SANTOS, M. e LOPES DE SOUSA, J., op.
cit., p. 217.
49 Veja-se, a propósito do princípio da proporcionalida-
de, que a Constituição da República Portuguesa con-
sagra no artigo 18.º, n.º 2, o que se disse no acórdão
do Tribunal Constitucional n.º 634/93, de 3 de Novem-
bro: «O princípio da proporcionalidade desdobra-se
em três subprincípios: Princípio da adequação (as
medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias
devem revelar-se como um meio para a prossecução
dos ns visados, com salvaguarda de outros direitos
ou bens constitucionalmente protegidos); Princípio
da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser
exigidas para alcançar os ns em vista, por o legis-
lador não dispor de outros meios menos restritivos
para alcançar o mesmo desiderato); Princípio da justa
medida ou proporcionalidade em sentido estrito (não
poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcio-
nadas para alcançar os ns pretendidos)»..
dado azo a debate é a possibilidade de pu-
blicidade da decisão condenatória. O RJRA
prescreve, no artigo 27.º, sob a epígrafe de
medidas acessórias e apreensão cautelar, no
seu n.º 2, a possibilidade de ser objecto de
publicidade a condenação pela prática das
infracções muito graves ou graves, quando
a medida concreta da coima aplicada ultra-
passe metade do montante máximo da coi-
ma abstracta aplicável.
No atrás referido acórdão n.º 80/2018 do
Tribunal Constitucional, decidiu-se, embora
em contexto de contra-ordenação laboral,
que o «acesso público aos dados da conde-
nação contra-ordenacional laboral, com
a identicação do infractor e da resposta
sancionatória à infracção por ele cometi-
da, procura, em primeira linha, dissuadir a
prática de infracções semelhantes, sabendo-
-se, à partida, que uma possível condenação
será assim (mais) facilmente conhecida pelos
cidadãos e empresas, trazendo um juízo de
censura social sobre o próprio visado. Nesse
sentido, e procurando-se obviar a essa possí-
vel censura social, a medida terá por efeito
a prevenção de ilícitos contra-ordenacionais
semelhantes. Esse efeito da medida adopta-
da pelo legislador na norma ora impugnada
corresponde, assim, a nalidades de preven-
ção geral, usualmente prosseguidas no direi-
to sancionatório e que podem assumir, no
domínio laboral, uma especial intensidade,
dada a natureza colectiva e social que carac-
teriza as próprias relações jurídico-laborais,
mostrando-se apta à respectiva realização».
Entendimento que cremos ser extensível ao
ilícito contra-ordenacional ambiental.
Temos, no entanto, de reconhecer que a san-
ção acessória da publicidade implica a res-
trição de um direito, liberdade e garantia,
designadamente o direito ao bom-nome e à
reputação, consagrado no artigo 26.º, n.º 1, da
CRP. Por essa razão, a utilização desta san-
ção acessória deve limitar-se ao estritamente
necessário, para salvaguardar outros direitos
ou interesses constitucionalmente protegidos,
como impõe o artigo 18.º, n.º 2, da CRP, só
podendo ser aplicada se a autoridade admi-
nistrativa competente ou o tribunal, caso haja
impugnação judicial da decisão, concluir pela
sua adequação, necessidade e proporcionali-
dade ao m que com ela se pretende prosse-
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
guir, e que consiste na dissuasão e prevenção
da prática de infracções semelhantes. E isto
sob pena de inconstitucionalidade.
Nesse pressuposto, exclui-se qualquer au-
tomatismo na aplicação desta sanção.
50
Até
pela forma como o n.º 2 do artigo 27.º do
RJRA se encontra redigido Pode ser ob-
jecto de publicidade…»), podemos concluir
que a decisão de aplicação (ou não) da san-
ção acessória de publicidade caberá ao juiz,
à autoridade administrativa e, em última
instância ao tribunal, que, para esse efeito,
terão de ter em consideração todos os ele-
mentos pertinentes para a decisão, que de-
verá ser fundamentada.
Por m, não se deve esquecer que, como a
própria designação indica, estas sanções são
acessórias da sanção principal – a coima –,
pelo que deve existir adequação e comple-
mentaridade entre elas.
Não poderá haver lugar a sanções acessórias
nas contra-ordenações leves.
51
2.2.3. As medidas cautelares
Em matéria de protecção do ambiente, as
medidas cautelares são fundamentais, de-
vido à função de controlo preventivo que
desempenham perante uma ameaça imi-
nente de dano ambiental, função a que o
legislador atribuiu importância primordial
no RJRA.
52
Ora, também no âmbito da
50 No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 80/2018,
de 7 de Fevereiro, pode ler-se que: «Sobre a questão da
conformidade de norma que preveja uma sanção aces-
sória de publicidade de sentença condenatória com o
disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP já se pronun-
ciou o Tribunal Constitucional – mas no âmbito do
ilícito criminal, como é o caso do acórdão n.º 520/00,
no qual o Tribunal concluiu não ocorrer “qualquer
aplicação automática ou por mero efeito ope legis, da
norma que manda publicar a decisão condenatória de
um crime contra a saúde pública e/ou de um crime
contra a economia, o que vale por dizer que não existe
qualquer inconstitucionalidade, por violação do n.º
4 do artigo 30.º da Constituição, na norma do artigo
24.º, n.º 4, do Decreto-lei n.º 28/84, de 20 de Janeiro”».
51 Artigos 29.º e 30.º, n.º 1, da LQCOA.
52 NOGUEIRO, L., «Comentário à Lei-Quadro das
Contra-Ordenações Ambientais», Revista Portugue-
sa de Direito do Consumo, n.º 57, Coimbra, APDC,
Março, 2009, p. 41. O autor alerta para o facto de
que «as Autoridades administrativas competentes
para aplicarem medidas cautelares deverão fazê-
-lo com prudência, a m de evitarem que sejam elas
a determinar o próprio conteúdo do facto típico, ou
LQCOA, o legislador veio habilitar a auto-
ridade administrativa a adoptar, quando
se revelem necessárias para a instrução do
processo de contra-ordenação ambiental ou
quando estejam em causa a saúde, a segu-
rança das pessoas e bens e o ambiente, as
seguintes medidas cautelares:
53
a) A suspensão da laboração ou o encerra-
mento preventivo, no todo ou em parte,
da unidade poluidora.
b) A noticação do arguido para cessar as
actividades desenvolvidas em violação
dos componentes ambientais.
c) A suspensão de alguma ou algumas activi-
dades ou funções exercidas pelo infractor.
d) A sujeição da laboração a determinadas
condições necessárias ao cumprimento
da legislação ambiental.
e) A selagem de equipamento por determi-
nado tempo.
f) A implementação obrigatória de reco-
mendações técnicas, quando esteja em
causa a melhoria das condições ambien-
tais de laboração.
g) A imposição das medidas que se mos-
trem adequadas à prevenção de danos
ambientais, à reposição da situação an-
terior à infracção e à minimização dos
efeitos decorrentes da mesma.
seja, a determinar um ou mais elementos do tipo
legal, o que redundaria na violação do princípio da
legalidade e, consequentemente, poderia conduzir à
inconstitucionalidade de algumas normas do preceito,
quando a sua interpretação possa ser corporizada em
“medidas cautelares” (…)». Também CASANOVA e
MONTEIRO consideram que a admissão «de medidas
cautelares “que se mostrem adequadas à prevenção de
danos ambientais, à reposição da situação anterior à
infracção e à minimização dos efeitos decorrentes da
mesma” é de legalidade duvidosa. É que o princípio
da legalidade e da reserva relativa da Assembleia da
República não se conformam com a remissão genérica
do tipo do ilícito para decisões discricionárias das au-
toridades administrativas. Isto é, a autoridade admi-
nistrativa, ao abrigo desta faculdade genérica, deter-
mina efectivamente o conteúdo do facto típico». Cfr.
CASANOVA, N. S. e MONTEIRO, C., op. cit., p. 66.
53 Artigo 41.º, n.º 1, da LQCOA. Sem prejuízo de outras
providências cautelares, a que qualquer cidadão pode
recorrer, nos termos dos artigos 362.º e ss. do CPC e
artigos 36.º, n.º 1, alínea f), e 112.º e ss. do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e da
Intimação para a protecção de Direitos, Liberdades e
Garantias (artigos 36.º, n.º 1, alínea e) e 109.º e ss. do
CPTA). Cfr. LAMEIRA, A., op. cit., p. 33.
As medidas cautelares vigoram desde que
são decretadas até à sua revogação pela au-
toridade administrativa ou por decisão ju-
dicial; ou até ao início do cumprimento de
sanção acessória de efeito equivalente; ou
até à superveniência de decisão administra-
tiva ou judicial que não condene o arguido
na sanção acessória de efeito equivalente à
medida cautelar aplicada; ou até à ultrapas-
sagem do prazo de instrução, que é de 180
dias, a contar da data de distribuição
54
.
Tal como sucede com as sanções acessórias,
em caso de obstrução às medidas cautela-
res, a autoridade administrativa pode soli-
citar às entidades distribuidoras a interrup-
ção do fornecimento da energia eléctrica
aos arguidos
55
.
A determinação da suspensão e do encer-
ramento podem ser objecto de publicação
pela autoridade administrativa, a expensas
do infractor.
No caso da suspensão total das actividades
ou das funções exercidas pelo arguido, vin-
do este a ser condenado em sanção acessória
que consista em interdição ou inibição do
exercício das mesmas actividades ou fun-
ções, o período de suspensão preventiva será
descontado por inteiro no cumprimento da
sanção acessória.
56
O RJRA contempla ainda, sempre que ne-
cessário e a título provisório, a apreensão
pela autoridade administrativa de bens e
documentos, ou seja, a apreensão de equi-
pamentos destinados à laboração, licen-
ças, certicados, autorizações, aprovações,
guias de substituição e outros documentos
equiparados, ou de animais ou plantas de
espécies protegidas ilegalmente na posse de
pessoas singulares ou colectivas.
57
54 O prazo de instrução é de 180 dias, a contar a partir
da data de distribuição ao instrutor, podendo a autori-
dade administrativa, sob proposta fundamentada do
instrutor, prorrogar este prazo por um período até 120
dias. Cfr. artigo 48.º, n.ºs 2 e 3, da LQCOA.
55 Artigo 41.º, n.º 3, da LQCOA.
56 Artigo 41.º, n.ºs 4 e 5, da LQCOA.
57 Artigos 27.º, n.º 3, do RJRA e 42.º da LQCOA, que
prevê a apreensão provisória pela autoridade admi-
nistrativa competente, nos termos legais, de bens e
documentos na posse de pessoas singulares ou colec-
tivas, podendo o seu proprietário, ou quem o repre-
sente, ser designado el depositário, com a obrigação
de não os utilizar, sob pena de crime de desobediên-
cia qualicada.
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
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Podemos dizer que as medidas cautelares
desempenham, no âmbito do direito do am-
biente, um papel primordial, devido à sua
natureza preventiva.
2.3. A responsabilidade contra-ordenacio-
nal dos administradores, directores e geren-
tes das pessoas colectivas
Os administradores, directores e gerentes
das pessoas colectivas, para além de respon-
derem solidariamente com estas em matéria
de responsabilidade ambiental, também o
farão em matéria de contra-ordenações am-
bientais. Com efeito, nos termos do artigo
11.º da LQCOA, quando a pessoa colectiva
incorra numa contra-ordenação a que seja
aplicável uma coima, os titulares do órgão
máximo, nas pessoas colectivas públicas, os
sócios, os administradores ou gerentes, serão
solidariamente responsáveis pelo pagamen-
to da mesma.
58
Saliente-se que aquela dis-
posição legal apenas se refere ao pagamento
da coima, não se fazendo qualquer menção
a sanções acessórias que possam acompa-
nhar a coima, pelo que esta responsabilida-
de solidária apenas abrange o pagamento
de coimas. NOGUEIRO critica a redacção
desta disposição legal, ao não deixar clara
a exigência de nexo causal entre a conduta
daqueles sujeitos e o resultado nal, ou seja,
não basta que aos mesmos incumbam cer-
tas funções. De facto, é necessário fazer pro-
va de que os mesmos agiram em nome, por
conta e em representação da pessoa colecti-
va e que lhes seja imputada culposamente
a contra-ordenação, como aliás resulta do
artigo 9.º, n.º 1, da LQCOA, que estabelece
que as contra-ordenações são puníveis a tí-
tulo de dolo ou de negligência.
59
A LQCOA
prevê, ainda, a responsabilidade subsidiária
dos administradores, directores e gerentes e
de outras pessoas que exerçam, ainda que
somente de facto, funções de administração
em pessoas colectivas, ainda que irregular-
mente constituídas, e outras quaisquer en-
tidades equiparadas pelas coimas aplicadas
a infracções por factos praticados no perío-
do do exercício do seu cargo ou anteriores,
58 Artigo 11.º da LQCOA.
59 Cfr. NOGUEIRO, L., op. cit., pp. 31-32.
quando o património da sociedade ou pes-
soa colectiva se tornou insuciente para o
seu pagamento por culpa sua. Da mesma
forma, respondem subsidiariamente pelas
coimas devidas por factos anteriores, quan-
do a decisão denitiva que as aplicar for no-
ticada durante o período do exercício do
seu cargo e lhes seja imputável a falta de
pagamento. Responderão, ainda, também a
titulo subsidiário, pelas custas processuais
decorrentes dos processos.
60
2.4. O procedimento contra-ordenacional
O sucesso do direito das contra-ordenações
prende-se com a parcial desjudicialização
da sua aplicação, pela imediação das enti-
dades administrativas e pelo seu regime e-
xível, menos garantístico que o penal.
61
Comprovada a vericação da violação de
uma das obrigações decorrentes do RJRA
por parte de um operador de uma activi-
dade económica, e consubstanciando essa
violação uma infracção nos termos do refe-
rido diploma, a autoridade administrativa
levanta um auto de notícia, que servirá de
meio de prova das ocorrências em causa, ou,
caso não tenha constatado pessoalmente a
vericação da infracção, elaborará a res-
pectiva participação.
62
O auto de notícia
ou a participação deverão ser remetidos, no
prazo de 10 dias úteis, à autoridade admi-
nistrativa com competência para instruir o
processo
63
.
Nos termos dos artigos 28.º, n.º 1, e 25.º, n.º
1, do RJRA, têm competência para a ins-
trução dos processos de contra-ordenações
60 Artigo 8.º, n.º 1, da LQCOA. Nos termos do n.º 2 do
mesmo artigo, a responsabilidade subsidiária será so-
lidária, se forem várias as pessoas a praticar os actos
ou omissões culposos de que resulte a insuciência do
património das entidades em causa. O n.º 3 acrescen-
ta, ainda, que a insuciência de património se presu-
me em caso de declaração de insolvência e de dissolu-
ção e encerramento da liquidação.
61 CASANOVA, N. S. e MONTEIRO, C., op. cit., p. 57.
62 Artigo 45.º da LQCOA.
63 Artigo 46.º, n.º 2, da LQCOA. No n.º 1 da mesma dis-
posição referem-se os elementos que devem constar do
auto de notícia ou da participação, designadamente
a identicação dos factos, o dia, a hora, o local e as
circunstâncias em que a infracção foi cometida, iden-
ticação do infractor e das testemunhas, bem como do
autuante ou participante.
em matéria de responsabilidade ambiental,
bem como para decidir da aplicação de coi-
mas e sanções acessórias, a APA, que exerce
as funções de autoridade competente para
efeitos de RJRA
64
, e a Inspecção-Geral da
IGAMAOT, a quem a LQCOA também atri-
bui competência genérica para instruir e
decidir processos de contra-ordenação cujo
ilícito, ainda que de âmbito mais amplo, en-
quadre componentes ambientais, o mesmo
acontecendo quando a entidade autuante
não tem competência para esse efeito.
65
No caso de estarem em causa contra-orde-
nações ambientais leves, a autoridade admi-
nistrativa competente pode optar por não
proceder à instrução e decisão do processo
de contra-ordenação, aplicando ao autuado
apenas uma advertência, para, no prazo que
lhe for concedido, fazer prova do cumpri-
mento da norma, ordem ou mandado a que
se refere o auto de notícia, bem como de que
promoveu a reparação da situação anterior
ao mesmo. Isto só será possível desde que o
autuado não tenha, nos últimos cinco anos,
qualquer contra-ordenação ambiental grave
ou muito grave e desde que tenham decorri-
do mais de três anos sobre advertência ante-
rior relativa à mesma contra-ordenação.
Feita a prova do cumprimento dos requi-
sitos referidos, os autos serão arquivados.
Caso contrário, o procedimento contra-or-
denacional prosseguirá os seus trâmites
66
,
devendo a instrução ser concluída no prazo
de 180 dias a contar da distribuição, prorro-
gáveis até 120 dias. A advertência não cons-
titui, assim, qualquer decisão condenatória,
antes levando ao arquivamento do procedi-
mento contra-ordenacional.
Não estando em causa situação passível de
aplicação de uma advertência, a autoridade
competente, antes de decidir, notica o in-
fractor do auto de notícia e elementos que
lhe estão subjacentes, para que este que a
conhecer a totalidade dos aspectos relevan-
tes para a decisão, nas matérias de facto e
de direito, a m de poder exercer o contra-
ditório, pronunciando-se por escrito, para o
que dispõe de 15 dias úteis.
64 Artigo 29.º do RJRA.
65 Artigos 25.º e 28.º da LQCOA.
66 Artigo 47.º-A da LQCOA.
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106
POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
No mesmo prazo, deve, querendo, apresen-
tar resposta escrita, juntar os documentos
probatórios de que disponha e arrolar tes-
temunhas, até ao máximo de duas por cada
facto, num total de sete. É, assim, desta for-
ma que o direito de audiência e defesa do
arguido se encontra regulado.
67
Ressalve-se
que a falta de comparência do arguido e
das testemunhas ou dos peritos arrolados,
devidamente noticados, não obsta a que
o processo de contra-ordenação siga os seus
termos posteriores.
No mesmo prazo de 15 dias, pode requerer,
nas contra-ordenações leves e graves, o pa-
gamento da coima com redução até 25% do
montante mínimo legal. No mesmo prazo,
pode também requerer o pagamento fasea-
do, até ao máximo de quatro prestações. A
redução da coima e o seu pagamento fasea-
do só serão admissíveis desde que a condi-
ção económica do arguido assim o justique
e desde que este não seja reincidente e faça
prova de que a conduta ilícita objecto da
contra-ordenação já cessou
68
. O pagamento
deve ser efectuado no prazo de 10 dias, sob
pena de o procedimento seguir os trâmites
legais. Esta liquidação corresponde a uma
condenação, para efeitos de reincidência e
de aplicação de sanções acessórias. Porém,
deve ter-se em atenção que, neste caso, só
poderá haver sanções acessórias nas con-
tra-ordenações graves, e que, de qualquer
modo, a determinação e aplicação da san-
ção acessória deverá ser feita com a devida
ponderação e ter em consideração a iniciati-
va e diligência demonstradas pelo infractor.
De todo o modo, o infractor pode, em qual-
quer momento, mas sempre antes da deci-
são, proceder ao pagamento voluntário da
coima, relativamente a contra-ordenações
leves e graves, assim como a contra-orde-
nações muito graves, desde que praticadas
com negligência, excepto nos casos em que
não se verica a cessação da actividade ilí-
cita. No pagamento voluntário, a coima é
liquidada pelo valor mínimo que corres-
ponda ao tipo de infracção praticada, ex-
cepto em caso de reincidência, não estando
67 Artigo 49.º da LQCOA. O mesmo decorre, igualmen-
te, do artigo 32.º, n.º 10, da CRP, e do artigo 50.º do
RGCO.
68 Artigo 49.º-A da LQCOA.
excluída a possibilidade de aplicação de
sanções acessórias. Pode, ainda, requerer
o pagamento da coima em prestações, não
podendo a última delas ir além dos 48 meses
subsequentes ao carácter denitivo ou ao
trânsito em julgado da decisão, desde que
o valor da coima concretamente aplicada
seja superior a 2000 €, no caso de pessoas
singulares, e superior a 20 000 €, no caso de
pessoas colectivas, sendo certo que a falta
de pagamento de uma prestação implica o
vencimento das restantes.
O artigo 20.º-A da LQCOA admite, ainda,
a possibilidade de suspensão total ou par-
cial da aplicação da coima pela autoridade
administrativa. Por outro lado, o artigo
23.º-A do mesmo diploma prevê a possibi-
lidade de atenuação especial da coima, o
que implica a redução desta para metade
dos limites mínimos e máximos, no caso
de existirem circunstâncias que diminuam
de forma acentuada a ilicitude do facto, a
culpa do agente ou a necessidade da coima,
como, por exemplo, actos demonstrativos
do arrependimento do agente, ou ainda te-
rem já decorrido dois anos sobre a prática
da contra-ordenação, mantendo o agente,
desde então, uma boa conduta.
A decisão que aplica a coima ou as sanções
acessórias deve, nos termos do artigo 58.º
do RGCO, conter a identicação dos argui-
dos, a descrição dos factos imputados, com
indicação das provas obtidas, a indicação
das normas segundo as quais se pune e a
fundamentação da decisão, a coima e as
sanções acessórias aplicadas.
69
Dela deve
constar igualmente a informação de que a
condenação se torna denitiva e exequível,
se não for judicialmente impugnada, e que,
em caso de impugnação judicial, o tribunal
69 Acerca da natureza da decisão administrativa, veja-
-se o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra,
proferido a 9 de Janeiro de 2019, no processo n.º
257/18.0T8SRT.C1, que estabeleceu que: «I A de-
cisão administrativa não é uma sentença, nem tem
que obedecer ao formalismo da sentença penal. II –
É entendimento pacíco que na fase administrativa
do processo de contra-ordenação, caracterizada pela
celeridade e simplicidade processual, o dever de fun-
damentação tem uma dimensão qualitativamente
menos intensa em relação à sentença penal, compor-
tando a decisão administrativa um modo sumário de
fundamentar, desde que permita ao coimado perceber
o que se decidiu e por que razão assim se decidiu.»
pode decidir mediante audiência, ou, caso o
arguido e o Ministério Público não se opo-
nham, mediante simples despacho. Por m,
deve conter, ainda, a ordem de pagamento
da coima no prazo máximo de 10 dias, após
o carácter denitivo ou o trânsito em julga-
do da decisão
70
, bem como a indicação de
que, em caso de impossibilidade de paga-
mento tempestivo, o infractor deve comuni-
car o facto por escrito à autoridade que lhe
aplicou a coima.
71
Noticada a decisão ao infractor, a coima
deve ser paga no prazo de 10 dias úteis, sob
pena de ser extraída certidão de dívida, que
servirá de base à instrução do processo de
execução, a promover pelos tribunais com-
petentes
72
, nos termos do RGCO.
73
70 A decisão da autoridade administrativa que aplica
uma coima é, obviamente, susceptível de impugnação
judicial. Nos termos do artigo 59.º, n.º 3, do RGCO, o
recurso deverá ser feito por escrito e apresentado à au-
toridade administrativa que aplicou a coima, no prazo
de 20 dias após conhecimento desta pelo arguido, de-
vendo constar de alegações e conclusões.
71 A qualicação do vício que resulta da não observância
do disposto no artigo 58.º do RGCO é uma matéria
controvertida, dividindo-se as posições entre a irregu-
laridade, nos termos dos artigos 118.º, n.º 1, e 123.º
do Código do Processo Penal (CPP), e a nulidade, por
aplicação subsidiária do artigo 379.º do CPP. A favor
da irregularidade, veja-se BEÇA PEREIRA, A., Re-
gime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, 12.ª Ed.,
Coimbra, Almedina, 2017, pp. 115-116. Em defesa do
vício da nulidade, veja-se OLIVEIRA MENDES, A.
e SANTOS CABRAL, J., Notas ao regime-geral das
contra-ordenações e coimas, 3.ª Ed., Coimbra, Almedi-
na, 2009, pp. 192-196. SEQUEIRA RIBEIRO tende
também para a nulidade, por aplicação subsidiária do
Código do Processo Penal, defendendo, no entanto,
que o tribunal não deve apreciar e valorar a decisão da
autoridade administrativa com a força e a intensidade
próprias de uma decisão judicial em processo penal,
desde que seja assegurada ao infractor a possibilida-
de de um exercício efectivo do seu direito de defesa,
dando-se-lhe conhecimento dos factos, das provas e
das normas que o incriminam, elementos que também
permitirão ao tribunal conhecer o processo lógico da
formação da decisão administrativa. Cfr. SEQUEIRA
RIBEIRO, A., «Instrumentos de tutela do ambiente:
contra-ordenações e crimes ambientais», em AMADO
GOMES, C. e ANTUNES, T. (Org.), Actas do Colóquio
A Revisão da Lei de Bases do Ambiente, Lisboa, Insti-
tuto de Ciências Jurídico-Políticas, 2011, p. 248.
72 A execução faz-se através de “liquidação para paga-
mento de quantia certa”, ex vi artigos 491.º, n.º 1, e
510.º do Código de Processo Penal (CPP), de acordo
com o estabelecido no Código de Processo Civil.
73 Artigo 49.º-B da LQCOA, que remete para o artigo
89.º do RGCO (Da execução), que reza assim: «1 – O
não pagamento em conformidade com o disposto no
107
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
O pagamento da coima preclude, todavia,
o direito de impugnação judicial
74
. Assim,
não é permitido ao infractor pagar e dis-
cutir depois a legalidade ou proporcionali-
dade da coima ou da sanção acessória. O
pagamento traduz, por isso, uma forma de
aceitação tácita do acto administrativo,
a que se refere o artigo 56.º, n.ºs 1 e 2, do
CPTA.
Em suma, o infractor paga e conforma-se
com as sanções aplicadas, porque já não
pode impugnar, ou, querendo impugnar,
não pode efectuar o pagamento. Esta so-
lução parece-nos constituir uma clara pre-
terição dos direitos de defesa do infractor.
Exactamente por essa razão, AMADO GO-
MES sustenta que o pagamento da coima
deve ser visto apenas como um meio de o in-
fractor evitar a cobrança dos juros de mora,
defendendo que se mantém o direito de im-
pugnação judicial, a menos que o infractor
a ele tenha renunciado expressa e inequivo-
camente.
75
Não nos parece, no entanto, que
esta solução, apesar de ajustada, encontre
eco no texto da lei.
Ao infractor é, efectivamente, permitido
impugnar judicialmente a decisão proferida
pela autoridade competente. No entanto,
antes de tomar esta decisão, deve ponderar
cuidadosamente duas questões importan-
tes: em primeiro lugar, a obrigação do paga-
mento de juros no caso de o seu pedido ser
improcedente, e, em segundo, a possibilida-
de da reformatio in pejus.
artigo anterior dará lugar à execução, que será pro-
movida, perante o tribunal competente, segundo o
artigo 61.º (tribunal em cuja área territorial se tiver
consumado a infracção), salvo quando a decisão que
dá lugar à execução tiver sido proferida pela relação,
caso em que a execução poderá também promover-se
perante o tribunal da comarca do domicílio do execu-
tado. 2 – A execução é promovida pelo representante
do Ministério Público junto do tribunal competente,
aplicando-se, com as necessárias adaptações, o dis-
posto no Código de Processo Penal sobre a execução
da multa. 3 – Quando a execução tiver por base uma
decisão da autoridade administrativa, esta remeterá
os autos ao representante do Ministério Público com-
petente para promover a execução. 4 – O disposto nes-
te artigo aplica-se, com as necessárias adaptações, às
sanções acessórias, salvo quanto aos termos da execu-
ção, aos quais é aplicável o disposto sobre a execução
de penas acessórias em processo criminal».
74 Artigo 52.º-A da LQCOA.
75 Cfr. AMADO GOMES, C., op. cit., 2012, pp. 358-359.
Quanto à primeira questão, o artigo 53.º da
LQCOA prevê que, se a decisão da autori-
dade administrativa competente for total
ou parcialmente conrmada pelo tribunal,
seja em sede de impugnação judicial, seja
em sede de execução, ao valor da coima que
o infractor tenha de pagar vão acrescer ju-
ros, contados desde a data da noticação
da decisão pela autoridade administrativa
ao arguido, à taxa máxima estabelecida na
lei scal. NOGUEIRO considera estar-se
aqui perante uma clara inconstitucionali-
dade, por violação do princípio da culpa e
da presunção da inocência do arguido e do
disposto no artigo 32.º, n.ºs 1, 2 e 10, da
CRP. Mais, no entender deste autor, esta
opção do legislador, com vista à obtenção
de proveitos fáceis à custa dos cidadãos, é
altamente censurável.
76
Já no que se refere à segunda questão, o
artigo 75.º da LQCOA, contrariamente ao
artigo 72.º-A do RGCO
77
e ao artigo 409.º
do CPP
78
, que proíbem expressamente a re-
formatio in pejus, afasta esta proibição. As
autoridades competentes devem fazer cons-
tar esta informação de todas as decisões -
nais que admitam impugnação ou recurso,
uma vez que permite que a sanção aplicada
possa ser alterada em prejuízo do arguido.
Esta solução, tal como a anterior, constitui
claramente um desincentivo à sindicância
76 NOGUEIRO, L., op. cit., pp. 44-45.
77 O artigo 72.º-A (Proibição da reformatio in pejus) do
RGCO, aditado pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14
de Setembro, dispõe o seguinte: «1 Impugnada a
decisão da autoridade administrativa ou interposto
recurso da decisão judicial somente pelo arguido, ou
no seu exclusivo interesse, não pode a sanção aplicada
ser modicada em prejuízo de qualquer dos arguidos,
ainda que não recorrentes. 2 – O disposto no número
anterior não prejudica a possibilidade de agravamen-
to do montante da coima, se a situação económica e
nanceira do arguido tiver entretanto melhorado de
forma sensível».
78 Artigo 409.º CP (Proibição de reformatio in pejus): «1
– Interposto recurso de decisão nal somente pelo ar-
guido, pelo Ministério Público, no exclusivo interesse
daquele, ou pelo arguido e pelo Ministério Público no
exclusivo interesse do primeiro, o tribunal superior
não pode modicar, na sua espécie ou medida, as san-
ções constantes da decisão recorrida, em prejuízo de
qualquer dos arguidos, ainda que não recorrentes. 2
– A proibição estabelecida no número anterior não se
aplica à agravação da quantia xada para cada dia de
multa, se a situação económica e nanceira do arguido
tiver entretanto melhorado de forma sensível».
judicial das decisões sancionatórias toma-
das em sede administrativa, designadamen-
te em relação às contra-ordenações leves,
que podem ver a sanção aplicada agravada.
E condiciona, obviamente, a aplicação do
princípio da tutela jurisdicional efectiva,
consagrado nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º,
n.º 4, da CRP, sendo, por isso, de constitu-
cionalidade duvidosa.
79
Por outro lado, não
deixa de ser surpreendente que o legislador
tenha seguido este caminho, na medida em
que vai permitir que os tribunais comuns
alterem o conteúdo de actos adoptados pela
Administração Pública, no exercício dos
seus poderes discricionários, o que só por si
pode congurar, in extremis, uma violação
do princípio da separação de poderes, atra-
vés da ingerência do poder judicial no poder
administrativo.
Uma vez recebida a impugnação judicial, a
autoridade administrativa deve, no prazo
de 20 dias úteis, remeter os autos competen-
tes ao Ministério Público, que os apresenta-
rá ao juiz.
80
Até ao envio dos autos, pode a
autoridade administrativa revogar, total ou
parcialmente, a sua decisão.
Daqui resulta a natureza híbrida do regime
contra-ordenacional. Com efeito, a fase ins-
trutória e a fase sancionatória têm natureza
administrativa e são da competência da Ad-
ministração Pública, que as desenvolve no
uso dos seus poderes discricionários. Temos,
então, até à fase judicial, um procedimento
administrativo, a que se aplica o Código do
Procedimento Administrativo. Por seu tur-
no, a fase de sindicância judicial das contra-
-ordenações já será da competência dos tri-
bunais comuns, aplicando-se-lhe o Código
de Processo Penal.
81
Tal resulta do artigo
79 Cfr. NOGUEIRO, L., op. cit., pp. 46-47. Veja-se tam-
bém LAMEIRA, A., op. cit., p. 13.
80 Acerca da contagem do prazo de impugnação ju-
dicial, veja-se o acórdão do Tribunal da Relação de
Évora, proferido em 24 de Julho de 2017, no proces-
so n.º 247/17.0T8LLE.E1, que esclarece que: «I O
prazo previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º
433/82, de 27 de Outubro (RGCO) é um prazo de natu-
reza administrativa, não judicial ou processual, uma
vez que não se destina à prática de um ato “em juí-
zo”. II – Assim, o prazo de 20 dias para impugnação
judicial da decisão administrativa apenas se suspende
aos sábados, domingos e feriados, não nas férias judi-
ciais.»
81 AMADO GOMES é crítica desta solução, defendendo
|
108
POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
211.º, n.º 1, da CRP, que determina que os
tribunais judiciais são os tribunais comuns
em matéria cível e criminal e exercem ju-
risdição em todas as áreas não atribuídas a
outras ordens judiciais, bem como do artigo
40.º, n.º 1, da Lei da Organização do Siste-
ma Judiciário
82
, segundo o qual os tribunais
judiciais têm competência para as causas
que não sejam atribuídas a outra ordem ju-
risdicional.
83
O produto das coimas aplicadas em proces-
sos de contra-ordenação ambiental, trami-
tados de acordo com a LQCOA, é, nos ter-
mos do artigo 73.º, distribuído da seguinte
forma: 45% para o Fundo Ambiental, 30%
para a autoridade que aplica a coima, 15%
para a autoridade autuante e 10% para o
Estado.
As sanções principais, acessórias e medi-
das cautelares, aplicadas em processos de
contra-ordenação ambiental, e as decisões
judiciais, relacionadas com aqueles proces-
sos, após decisão denitiva ou trânsito em
julgado, farão parte de um cadastro nacio-
nal – Cadastro Nacional das Contra-Orde-
nações Ambientais –, pelo qual é respon-
sável a IGAMAOT, mas que ainda não se
encontra implementado. Da mesma forma,
a suspensão, a prorrogação e a revogação
das decisões tomadas no processo de contra-
-ordenação. Os registos constantes daquele
podem ser publicamente divulgados nos ca-
sos de contra-ordenações muito graves e de
reincidência em contra-ordenações graves.
84
O procedimento pela prática de contra-or-
que a sindicância judicial das contra-ordenações devia
ser da competência dos tribunais administrativos. Isto
porque, em última instância, o processo nos tribunais
administrativos é mais favorável ao infractor, ao pre-
ver a suspensão da ecácia do acto administrativo
(artigo 112.º, n.º 2, alínea a) do CPTA), possibilidade
que está ausente no Código do Processo Penal. Veja-
-se, da autora, op. cit., 2012a, pp. 352-354. No mesmo
sentido, GOMES, V., «As sanções administrativas na
fronteira das jurisdições. Aspectos jurisprudenciais»,
Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 71, Braga,
2008, pp. 10-11.
82 Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto.
83 Ver acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra,
proferido a 26 de Junho de 2019, no processo n.º
1627/18.0T8CTB.C1, e acórdãos do Tribunal Central
Administrativo Sul, proferidos a 14 de Maio de 2015,
no processo n.º 12013/15 e a 21 de Abril de 2016, no
processo n.º 12904/16.
84 Artigos 63.º e 65.º da LQCOA.
denações graves e muito graves prescreve,
sem prejuízo das causas de interrupção e
de suspensão previstas no RGCO, logo que
haja decorrido o prazo de cinco anos sobre
a prática da contra-ordenação. O procedi-
mento pela prática de contra-ordenações
leves prescreve no prazo de três anos. Já
quanto ao prazo de prescrição das coimas e
sanções acessórias, será de três anos, a par-
tir do dia em que se torna denitiva ou do
trânsito em julgado da decisão, para as con-
tra-ordenações graves e muito graves, e de
dois anos, para as contra-ordenações leves.
A LQCOA, no artigo 20.º, prevê, ainda, a
possibilidade de o mesmo facto constituir,
simultaneamente, crime e contra-ordena-
ção. Neste caso, o agente ou infractor é sem-
pre punido a título de crime, podendo ain-
da ser-lhe aplicadas as sanções acessórias
previstas para a contra-ordenação. Aqui,
o processamento da contra-ordenação cabe
às autoridades competentes para o processo
criminal, nos termos do RGCO.
85
3. Uma breve referência à tutela penal
Os mesmos comportamentos dos operado-
res, que são passíveis de responsabilidade
civil, ambiental, administrativa e contra-
-ordenacional, podem, também, constituir
crimes ambientais. Note-se, contudo, que
o direito penal constitui a ultima ratio da
intervenção estadual, ou seja, só será apli-
cável a título subsidiário, como resulta dos
artigos 18.º, n.º 2, e 29.º da CRP. Nesse sen-
85 Artigo 28.º da LQCOA e artigo 38.º do RGCO. FER-
REIRA LEITE reconhece que, sendo a criminalidade
ambiental, a par da económica e da nanceira, uma
fonte principal de concorrência potencial entre o ilí-
cito penal e o administrativo, poderá sentir-se «uma
maior necessidade de aplicação de sanções acessórias,
dada a tendencial inaplicabilidade de penas de prisão
e a relativa irrelevância das penas pecuniárias.» Ver
FERREIRA LEITE, I., «A autonomização do di-
reito sancionatório administrativo, em especial o di-
reito contra-ordenacional», Regime Geral das Contra-
-Ordenações e as Contra-Ordenações Administrativas
e Fiscais, Centro de Estudos Judiciários, E-Book,
Setembro 2015, pp. 27-58. Veja-se, também, HAVA
GARCÍA, E., «Responsabilidad ambiental y respon-
sabilidad penal: critérios de atribución», em PIGRAU
SOLÉ, A. (Coord.), Nuevas perspectivas de la respon-
sabilidad por daños al medio ambiente, Ministerio de
Medio Ambiente, 2006, pp. 83-92.
tido, o direito penal só deve intervir quando
o bem jurídico for afectado de forma rele-
vante e a sua tutela não puder ser realizada
por outros ramos do direito.
86
AMADO GO-
MES dene a tutela penal como a «comi-
nação das mais restritivas sanções ao dispor
do Direito e dos seus aplicadores, máxime
pelas penas privativas de liberdade – tal pe-
nosidade distingue-a de outras vias, embora
a pena se possa volver em multa»
87
.
A tutela penal do ambiente é uma conse-
quência da progressiva tomada de consciên-
cia da gravidade da degradação ambiental e
do facto de vivermos numa sociedade de ris-
co, ou seja, numa nova era “supersónica”,
nas palavras de MARQUES DA SILVA
88
, à
mercê da Ciência, marcada por novos riscos
que ameaçam o ser humano, como o aque-
cimento global ou as alterações climáticas.
O que está em causa não é a herança
natural das gerações futuras, mas a própria
subsistência das gerações presentes. Acon-
tece que a tutela, através do regime das
contra-ordenações, não se tem revelado su-
ciente para garantir a observância absoluta
da legislação ambiental
89
. Por essa razão, e
86 Cfr. SEQUEIRA RIBEIRO, A., op. cit., p. 252; e
COSTA ANDRADE, M., «A “dignidade penal” e a
“carência de tutela penal” como referência de uma
doutrina teleológico-racional do crime», Revista Por-
tuguesa de Ciência Criminal, Ano 2, 1992, pp. 173-205;
e OLIVEIRA, H., «Ecácia e adequação na tutela
sancionatória dos bens ambientais», Revista Opinião
Jurídica, Ano 9, n.º 13, Fortaleza, Janeiro/Dezembro
2011, pp. 385-412.
87 AMADO GOMES, C., op. cit., 2012, p. 336.
88 MARQUES DA SILVA, G., «Responsabilidade penal
das pessoas colectivas. Alterações ao Código Penal,
introduzidas pela Lei n.º 59/2007, de 4 de Setembro»,
Revista do Centro de Estudos Judiciários, n.º 8, 2008, p.
69. No mesmo sentido, TORRÃO, F., «Direito Penal,
globalização e pós-modernidade (desconstrução do
paradigma liberal?)», em BELEZA, T. P., CAEIRO,
P. e PINTO, F. C. (Org.), Multiculturalismo e Direi-
to Penal. Grupo de Professores de Direito e Processo
Penal Jorge de Figueiredo Dias. I Encontro Nova-Di-
reito - Lisboa 2012, Coimbra, Almedina, 2014, pp. 77
e ss.
89 A tutela, através do regime das contra-ordenações,
tem-se revelado insuciente para reprimir actos se-
melhantes posteriores e corresponder à imagem social
do bem em causa. Cfr. MARTINS FERREIRA, M.
I., O direito penal e a protecção do ambiente. Os crimes
ambientais no Código Penal português, Dissertação de
Mestrado defendida na Faculdade de Direito, Univer-
sidade Católica Portuguesa, Escola de Lisboa, 2019,
p. 10. Segundo SOUSA MENDES, o “naco de leão”
109
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
considerando-se o ambiente um bem colec-
tivo, insubstituível e de valor inestimável,
tornou-se urgente encontrar novas formas
de tutela da sua preservação, nomeadamen-
te através da previsão de sanções penais.
Como escreve SOUTO DE MOURA, «(…)
cada vez mais o ambiente merece ser con-
siderado um bem jurídico-penal. Cada vez
mais a sua protecção se mostra imprescindí-
vel, porque cada vez mais existe a percepção
do comprometimento a prazo da vida sobre
a Terra».
90
Foi este tipo de entendimento
que veio motivar a criminalização de actua-
ções contra a Natureza, actuações que, nor-
malmente, causam, ou são susceptíveis de
causar, danos substanciais à atmosfera, ao
solo, à água, à fauna e à ora.
91
É por essa
razão, e apesar de não ser esse o foco deste
trabalho, que não queríamos deixar de nos
referir à tutela do ambiente pelo direito pe-
nal, quer a nível da União Europeia quer a
nível nacional.
3.1. A directiva relativa à protecção do am-
biente pelo direito penal
A Comissão Europeia, preocupada com o
incremento das infracções ambientais, em
determinado momento, constatou que os
regimes de sanção existentes eram insu-
cientes para assegurar o respeito absoluto
pela legislação ambiental. De facto, o crime
contra o ambiente encontra-se em franca
expansão e, muitas vezes, surge associado
ao crime organizado e ao branqueamento
de capitais. Descargas ilegais de resíduos
e de produtos tóxicos, o tráco de resíduos
e de substâncias perigosas, ou o comércio
ilegal de recursos naturais protegidos são
do direito punitivo do ambiente deve pertencer ao
direito de mera ordenação social. Ver SOUSA MEN-
DES, P., Vale a pena o direito penal do ambiente?, Lis-
boa, AAFDL Editora, 2000, p. 139.
90 SOUTO DE MOURA, J., «Crimes Ambientais», Re-
vista do Centro de Estudos Judiciários, n.º 8, 2008, p.
366.
91 Ibidem, pp. 10-13. CUNHA, a propósito da neocrimi-
nalização, escreve que novos tipos de crime revelam
novos bens jurídicos penais ou novas modalidades de
agressão ou perigo. Veja-se, também, PINTO DE AL-
BUQUERQUE, P., «Responsabilidade penal das pes-
soas colectivas. Alterações ao Código Penal, introduzi-
das pela Lei n.º 59/2007, de 4 de Setembro», Revista do
Centro de Estudos Judiciários, n.º 8, 2008, pp. 981-982.
exemplos de actividades criminosas que
afectam signicativamente o ambiente e
a saúde e vida do ser humano e das espé-
cies. O tráco de espécies selvagens é, neste
âmbito, o crime que gera rendimentos mais
elevados (move cerca de 18,5 mil milhões
de dólares, anualmente), e é considerado o
segundo mercado ilegal a nível mundial, a
seguir à droga. Os indivíduos e as empresas
que praticam este tipo de crime fazem-no
com o intuito de obterem vantagem eco-
nómica. E trata-se de uma actividade alta-
mente rentável. O que o torna tão lucrativo
é o facto de poucos dos seus autores serem
apanhados e ainda menos serem punidos.
92
É um daqueles casos em que quase se pode
dizer que o crime compensa.
Neste contexto, a Comissão entendeu que
o respeito pelo ambiente e pela legislação
que o protege podia e devia ser reforçado
através da previsão de «sanções penais que
reictam uma desaprovação social qualita-
tivamente diferente das sanções adminis-
trativas ou dos mecanismos de indemniza-
ção do direito civil».
93
A Directiva 2008/99/CE do Parlamento Eu-
ropeu e do Conselho, de 19 de Novembro,
relativa à protecção do ambiente através do
direito penal, nasceu na sequência de um
longo “braço de ferro” entre o Conselho e
a Comissão, que esta ganhou. O Conselho
insistia em negar à Comissão competência
em matéria penal, mas o Tribunal de Justi-
ça da União Europeia veio reconhecer essa
competência ao legislador da União, ao de-
terminar que «a aplicação de sanções penais
efectivas, proporcionais e dissuasoras, pelas
autoridades nacionais competentes, consti-
tua um meio indispensável de combater os
atentados ao ambiente
94
, questão que se en-
92 EFFACE, Environmental Crime and the EU. Synthesis
of the Research Project “European Union Action to Fi-
ght Environmental Crime”, Berlim, 2016, pp. 9-10.
93 Considerando 3 da Directiva 2008/99/CE do Parla-
mento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro,
relativa à protecção do ambiente através do direito
penal.
94 Acórdão do TJUE, de 13 de Setembro de 2005, pro-
ferido no processo C-176/03, Comissão das Comu-
nidades Europeias c. Conselho da União Europeia,
ponto 48. Cfr. ROETS, D., «Naissance du droit pénal
européen de l’environnement (à propôs de la direc-
tive 2008/99/CE du Parlement Européen et du Con-
seil du 19 novembre 2008 relative à la protection de
contra denitivamente resolvida no artigo
83.º, n.º 2, do TFUE
95
, na redacção intro-
duzida pelo Tratado de Lisboa. A Directiva
2008/99/CE estabeleceu, então, medidas re-
lacionadas com o direito penal, destinadas
a proteger de forma mais ecaz o ambiente.
Pretendia-se, dessa forma, contribuir para
a plena aplicação da legislação ambiental
na União Europeia, que era um dos seus
objectivos, bem como assegurar a igualda-
de de condições entre os Estados-Membros
e, mais concretamente, entre os infractores
nos diferentes Estados-Membros, através
da harmonização da criminalização das in-
fracções ambientais e da imposição de san-
ções dissuasoras. Apesar do prazo de trans-
posição daquela Directiva terminar a 26 de
Dezembro de 2010, a grande maioria dos
Estados-Membros não o cumpriu.
De acordo com aquela Directiva, os Esta-
dos-Membros são obrigados a qualicar
como infracções penais, quando ilícitas e
cometidas com dolo ou, pelo menos, com
negligência grave, actuações como a descar-
ga, a emissão ou qualquer forma de liber-
tação de matérias perigosas na atmosfera,
no solo ou na água; a recolha, o transporte,
a valorização ou a eliminação de resíduos
perigosos; a exploração de uma instalação
industrial onde se exerça uma actividade
perigosa ou onde sejam armazenadas subs-
tâncias perigosas (por exemplo, fábricas de
produção de tintas ou de produtos quími-
cos); a produção, o tratamento, o armaze-
l’environnement par le droit pénal)», Revue Européen-
ne de Droit de l’Environnement, n.º 3, 2009, p. 272.
Veja-se, também, DE LA MATA BARRANCO, N.,
«La Responsabilidad penal ambiental tras la nueva
normativa europea sobre prevención y reparación del
daño al ambiente», em PIGRAU SOLÉ, A. (Coord.),
Nuevas perspectivas de la responsabilidad por daños al
medio ambiente, Ministerio de Medio Ambiente, 2006,
pp. 103-110.
95 Artigo 83.º, n.º 2, do TFUE: «Sempre que a aproxi-
mação de disposições legislativas e regulamentares
dos Estados-Membros em matéria penal se agure in-
dispensável para assegurar a execução ecaz de uma
política da União num domínio que tenha sido objeto
de medidas de harmonização, podem ser estabelecidas
por meio de directivas regras mínimas relativas à de-
nição das infracções penais e das sanções no domínio
em causa. Essas directivas são adoptadas de acordo
com um processo legislativo ordinário ou especial
idêntico ao utilizado para a adopção das medidas de
harmonização em causa, sem prejuízo do artigo 76.º.»
|
110
POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
- Cristina Aragão Seia
namento, a utilização, o transporte, a im-
portação, a exportação ou a eliminação de
material nuclear e materiais radioactivos
perigosos. Isto, claro, desde que tais infrac-
ções causem, ou sejam susceptíveis de cau-
sar, a morte ou lesões graves a pessoas, ou
danos substanciais a animais ou plantas ou
à qualidade do ar, do solo ou da água. Da
mesma maneira, serão consideradas infrac-
ções penais a morte, a posse ou o tráco de
quantidades não negligenciáveis de espécies
protegidas da fauna ou da ora selvagem,
excepto nos casos em que o acto diga res-
peito a uma quantidade negligenciável e
o impacte sobre o estado de conservação
da espécie seja negligenciável; a deterio-
ração de habitats protegidos; a produção,
a colocação no mercado ou a utilização de
substâncias que empobrecem a camada de
ozono (por exemplo, produtos químicos em
extintores de incêndio ou solventes de lim-
peza) e a transferência de resíduos em quan-
tidades não negligenciáveis. A estas actua-
ções, referidas no artigo 3.º desta directiva,
acresce a instigação a que se refere o artigo
4.º do mesmo diploma.
Consequentemente, os Estados-Membros
da União Europeia deveriam garantir que
estas actuações ilicítas fossem puníveis com
sanções penais efectivas, proporcionadas
e dissuasoras e aplicáveis quer a pessoas
singulares quer a pessoas colectivas. Estas
podem ser, assim, responsabilizadas pe-
las infracções cometidas, em seu benefício,
por qualquer pessoa que exerça um cargo
de direcção, com poderes de representação,
decisão e controlo. Da mesma forma, pode-
rão ser responsabilizadas quando a falta de
supervisão ou de controlo, pela pessoa que
exerce o cargo de direcção, torna possível a
infracção. Saliente-se, todavia, que a res-
ponsabilidade das pessoas colectivas não
exclui a instauração de acção penal contra
as pessoas singulares que sejam autores,
instigadores ou cúmplices.
Ora, se em muitos dos Estados-Membros,
como em Portugal, já existiam sanções
penais para algumas das actuações con-
templadas pela Directiva 2008/99/CE, a
verdade é que os tipos de crimes e as cor-
respondentes sanções divergiam de Estado-
-Membro para Estado-Membro e assim
continuaram. E isto porque a directiva em
causa impunha a criminalização daquelas
condutas, mas não estabelecia nem o tipo
legal nem a medida das sanções. Há outras
questões que prejudicaram a harmonização
pretendida, como a questão da avaliação
das consequências do crime ou a utilização
de conceitos indeterminados, como “danos
substanciais”, “quantidade não negligen-
ciável” ou “deterioração signicativa”, cujo
preenchimento deixa uma grande margem
de discricionariedade ao julgador. Por essa
razão, já se fala na necessidade de revisão
da Directiva do Crime Ambiental, de forma
a eliminar algumas das suas fragilidades.
O processo de transposição da Directiva de-
morou o seu tempo a car concluído e, se
houve Estados-Membros que o cumpriram
diligentemente, como a Grécia, os Países
Baixos e a Eslovénia, outros, como a Poló-
nia, a Croácia, a Letónia ou Portugal, ze-
ram-no tardiamente e de forma incompleta.
No nosso caso, a transposição só foi dada
por denitivamente concluída com a adop-
ção da Lei n.º 81/2015, de 3 de Agosto, que
procedeu à 37.ª alteração ao Código Penal, a
que nos referiremos no próximo ponto.
3.2. Os crimes ambientais no Código Penal
O Código Penal português conta apenas com
dois crimes puramente ecológicos, ou seja,
que valem desacompanhados do perigo de
lesão ou de dano para bens individuais. Tra-
ta-se do crime de danos contra a Natureza
(artigo 278.º) e do crime de poluição (279.º).
Em ambos os casos se protege directamente
o ambiente, independentemente de se veri-
carem danos nas pessoas e bens.
Os crimes de danos contra a Natureza e de
poluição foram introduzidos com a revisão
ao Código Penal de 1995
96
. O crime de danos
contra a Natureza punia acções que, embo-
ra não sendo poluentes, eliminavam exem-
plares da ora e da fauna, destruíam o seu
habitat natural ou esgotavam os recursos do
subsolo. Para delimitar o seu âmbito da pu-
nibilidade, foi inserido um elemento típico de
desobediência a normas legislativas e regula-
mentares. Por seu turno, o crime de poluição
96 Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de Março.
foi tipicado como crime de desobediência
pelo agente a um acto da Administração.
A revisão do Código Penal de 2007, realiza-
da através da Lei n.º 59/2007, de 4 de Se-
tembro, introduziu alterações ao crime de
danos contra a Natureza, inserindo como
elemento normativo a desobediência a acto
de autoridade competente. Para PINTO
DE ALBUQUERQUE, tratou-se apenas de
um alargamento aparente da punibilidade,
uma vez que já se entendia que, nos casos
em que as normas legais ou regulamentares
impusessem a existência de autorização da
autoridade competente, o tipo legal estaria
preenchido, quando ocorresse uma acção
poluente sem a autorização exigida. O mes-
mo se passou em relação ao crime de polui-
ção, no qual se introduziu como elemento
típico a desobediência a disposições legais e
regulamentares. Também neste caso, aque-
le autor considerou meramente aparente o
alargamento do âmbito de punibilidade.
De facto, a par da desobediência a dispo-
sições legais e regulamentares, o legislador
introduziu como requisito a gravidade da
acção de poluição (mais tarde substituída
pelo efeito de causar danos substanciais),
o que fez com que esta disposição acabasse
por não ser aplicada às acções poluentes que
não fossem consideradas graves.
Em suma, a revisão de 2007 veio reforçar
a natureza destes crimes ambientais como
delitos de desobediência.
97
Veio também
estabelecer a responsabilidade das pessoas
colectivas pelos crimes referidos no n.º 2 do
artigo 11.º do CP
98
, entre os quais se encon-
97 PINTO DE ALBUQUERQUE, P., op. cit., 2015, p.
981. FAURE critica a dependência do preenchimento
do tipo legal da violação de normas legais ou regula-
mentares ou de obrigações impostas pela autoridade
administrativa, na medida em que, na ausência des-
sas normas ou obrigações, ainda que se verique um
dano, não haverá lugar à protecção efectiva do am-
biente. Cfr. FAURE, M. G., op. cit., 2005, pp. 8-12.
98 Artigo 11.º, n.º 2, do CP: «As pessoas colectivas e
entidades equiparadas, com excepção do Estado, de
pessoas colectivas no exercício de prerrogativas de po-
der público e de organizações de direito internacional
público, são responsáveis pelos crimes previstos nos
artigos 144.º-B, 152.º-A, 152.º-B, 159.º e 160.º, nos
artigos 163.º a 166.º sendo a vítima menor, e nos ar-
tigos 168.º, 169.º, 171.º a 176.º, 217.º a 222.º, 240.º,
256.º, 258.º, 262.º a 283.º, 285.º, 299.º, 335.º, 348.º,
353.º, 363.º, 367.º, 368.º-A e 372.º a 376.º, quando co-
metidos: a) Em seu nome e no interesse colectivo por
111
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POLIS nº 3 (II série) Janeiro / Junho 2021
O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
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tram o crime de danos contra a Natureza e
o crime de poluição, o que é de grande im-
portância, se tivermos em conta que quem
mais polui e está na origem de danos am-
bientais de grandes dimensões e consequên-
cias são as pessoas colectivas. A referida
reforma acrescentou, ainda, aos crimes já
existentes, o crime de incêndio orestal
99
e o
crime de poluição com perigo comum.
100
Foi
pessoas que nelas ocupem uma posição de liderança;
ou b) Por quem aja sob a autoridade das pessoas re-
feridas na alínea anterior em virtude de uma violação
dos deveres de vigilância ou controlo que lhes incum-
bem.» Veja-se a este propósito, TORRÃO, F., «Crimes
Ambientais e Responsabilidade Penal das Pessoas Co-
lectivas: O Caso Português», Lusíada Direito, n.ºs 1/2,
2010, Porto, Lusíada, pp. 43-55.
99 Artigo 274.º (Incêndio orestal): «1 – Quem provocar
incêndio em terreno ocupado com oresta, incluindo
matas, ou pastagem, mato, formações vegetais espon-
tâneas ou em terreno agrícola, próprios ou alheios, é
punido com pena de prisão de 1 a 8 anos. 2 – Se, atra-
vés da conduta referida no número anterior, o agente:
a) Criar perigo para a vida ou para a integridade física
de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor
elevado; b) Deixar a vítima em situação económica
difícil; ou c) Actuar com intenção de obter benefício
económico; é punido com pena de prisão de três a doze
anos. 3 – Se o perigo previsto na alínea a) do n.º 2 for
criado por negligência, o agente é punido com pena de
prisão de dois a dez anos. 4 – Se a conduta prevista
no n.º 1 for praticada por negligência, o agente é pu-
nido com pena de prisão até três anos ou com pena de
multa. 5 – Se a conduta prevista no número anterior
for praticada por negligência grosseira ou criar perigo
para a vida ou para a integridade física de outrem,
ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado, o
agente é punido com pena de prisão até cinco anos. 6
– Quem impedir o combate aos incêndios referidos nos
números anteriores é punido com pena de prisão de
um a oito anos. 7 – Quem dicultar a extinção dos in-
cêndios referidos nos números anteriores, designada-
mente destruindo ou tornando inutilizável o material
destinado a combatê-los, é punido com pena de prisão
de um a cinco anos. 8 – Não é abrangida pelo disposto
nos n.ºs 1 a 5 a realização de trabalhos e outras opera-
ções que, segundo os conhecimentos e a experiência da
técnica orestal, se mostrarem indicados e forem le-
vados a cabo, de acordo com as regras aplicáveis, por
pessoa qualicada ou devidamente autorizada, para
combater incêndios, prevenir, debelar ou minorar a
deterioração do património orestal ou garantir a sua
defesa ou conservação. 9 – (Revogado).»
100 Artigo 280.º (Poluição com perigo comum): «Quem,
mediante conduta descrita nos n.ºs 1, 2 e 7 do artigo
279.º, criar perigo para a vida ou para a integrida-
de física de outrem, para bens patrimoniais alheios
de valor elevado ou para monumentos culturais ou
históricos, é punido com pena de prisão: a) De um
a oito anos, se a conduta e a criação do perigo fo-
rem dolosas; b) Até 6 anos, se a conduta for dolosa
e a criação do perigo ocorrer por negligência.» Este
também através da Lei n.º 59/2007 que foi
transposta para a ordem interna a Directi-
va 2005/35/CE, de 7 de Setembro, relativa à
poluição por navios e à introdução de san-
ções, incluindo sanções penais, por crimes
de poluição, mais tarde alterada pela Direc-
tiva 2009/123/CE
101
.
Com o Decreto-Lei n.º 32/2010, de 2 de
Setembro, foi aditado o artigo 278.º- A
102
,
que criminalizou a violação de regras urba-
nísticas, em plena demonstração de que o
legislador português passou a adoptar um
conceito amplo de ambiente, elevando à ca-
tegoria de crime a conduta, com consciência
da desconformidade com as normas urba-
nísticas aplicáveis, de se proceder a obra de
construção, reconstrução ou ampliação de
imóvel que incida sobre via pública, terre-
no da Reserva Ecológica Nacional, Reserva
Agrícola Nacional, ou sobre bem do domí-
nio público ou, ainda, em terreno especial-
mente protegido por disposição legal.
Por sua vez, a Lei n.º 56/2011, de 15 de No-
vembro
103
, elevou à condição de crime as
crime assenta nos pressupostos do crime de poluição,
a que acresce a prova da criação de um perigo para
a vida ou integridade física de outrem. Note-se que
o artigo 280.º do CP já não é considerado um crime
ambiental autónomo, uma vez que o dano ambiental
não é suciente por si só, tendo de existir também
um perigo real para o ser humano. Razão pela qual a
moldura penal prevista é superior à do crime de po-
luição. Trata-se de um crime pluri-ofensivo, em que
o bem jurídico, de forma imediata, não tem que ver
com o ambiente. Cfr. SEQUEIRA RIBEIRO, A., op.
cit., p. 254.
101 Directiva 2009/123/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 21 de Outubro, que altera a Directiva
2005/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 7 de Setembro, relativa à poluição por navios e à
introdução de sanções em caso de infracções.
102 Artigo 278.º-A (Violação de regras urbanísticas): «1.
Quem proceder a obra de construção, reconstrução
ou ampliação de imóvel que incida sobre via públi-
ca, terreno da Reserva Ecológica Nacional, Reserva
Agrícola Nacional, bem do domínio público ou ter-
reno especialmente protegido por disposição legal,
consciente da desconformidade da sua conduta com
as normas urbanísticas aplicáveis, é punido com
pena de prisão até três anos ou multa. 2. Não são
puníveis as obras de escassa relevância urbanística,
assim classicadas por lei. 3. As pessoas colectivas e
entidades equiparadas são responsáveis, nos termos
gerais, pelo crime previsto no n.º 1 do presente artigo.
4. Pode o tribunal ordenar, na decisão de condenação,
a demolição da obra ou a restituição do solo ao estado
anterior, à custa do autor do facto.»
103 A Lei n.º 56/2011, de 15 de Novembro, alterou o cri-
condutas negligentes tipicadas nos n.ºs 1, 2
e 3 do artigo 278.º do Código Penal – danos
contra a Natureza –, que antes apenas eram
puníveis se praticadas com dolo. Promoveu,
também, alterações no crime de incêndio
orestal, no crime de poluição e de polui-
ção com perigo comum e tipicou ainda um
novo crime, o de actividades perigosas para
o ambiente (artigo 279.º-A)
104
. Em relação
ao crime de poluição, acrescentou ao seu n.º
6 as alíneas d) e e), que classicam como da-
nos substanciais o impacte signicativo so-
bre a conservação das espécies ou dos seus
habitats e o prejuízo, também signicativo,
da qualidade ou do estado de um compo-
nente ambiental, respectivamente, revelan-
do uma preocupação puramente ambiental.
Foi, aliás, através deste diploma legal que
se procedeu à transposição, para a ordem
jurídica interna, da Directiva 2008/99/CE,
relativa à protecção do ambiente através do
direito penal.
Por m, a Lei n.º 81/2015, de 3 de Agosto,
veio transpor integralmente as já referi-
das Directivas 2009/123/CE, 2005/35/CE e
2008/99/CE, em virtude de se considerarem
incompletas as transposições delas efec-
tuadas anteriormente. Nesse sentido, veio
me de incêndio orestal e os crimes de danos contra
a Natureza e de poluição, tipicou um novo crime de
actividades perigosas para o ambiente, procedeu à
28.ª alteração do Código Penal e transpôs as já refe-
ridas Directivas 2008/99/CE, de 19 de Novembro, e
2009/123/CE, de 21 de Outubro.
104 Artigo 279.º-A (Actividades perigosas para o ambien-
te): «1 – Quem proceder à transferência de resíduos,
quando essa actividade esteja abrangida pelo âmbito
de aplicação do n.º 35 do artigo 2.º do Regulamento
(CE) 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conse-
lho, de 14 de Junho, relativo à transferência de resí-
duos, e seja realizada em quantidades não negligen-
ciáveis, quer consista numa transferência única, quer
em várias transferências aparentemente ligadas, é
punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de
multa até 600 dias. 2 – Quem, não observando dispo-
sições legais, regulamentares ou obrigações impostas
pela Autoridade competente em conformidade com
aquelas disposições, produzir, importar, exportar,
colocar no mercado ou utilizar substâncias que em-
pobreçam a camada de ozono é punido com pena de
prisão até 1 ano ou com pena de multa até 240 dias.
3 – Se as condutas referidas nos números anteriores
forem praticadas por negligência, o agente é punido
com pena de prisão até 1 ano ou com pena de multa,
nos casos do n.º 1, e com pena de prisão até 6 meses
ou com pena de multa até 120 dias, nos casos do n.º
2.»
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112
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O REGIME SANCIONATÓRIO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
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agravar as molduras penais dos crimes de
danos contra a Natureza e de poluição. Ao
crime de poluição foi ainda acrescentada a
penalização da realização de descargas de
substâncias poluentes por navios, de forma
isolada ou reiterada, das quais resulte dete-
rioração da qualidade da água.
Os crimes ambientais actualmente previstos
no Código Penal são o crime de incêndio o-
restal (274.º), o crime de danos contra a Na-
tureza (278.º), o crime de violação de regras
urbanísticas (278.º-A), o crime de poluição
(279.º), o crime de actividades perigosas
para o ambiente (artigo 279.º- A), o crime
de poluição com perigo comum (280.º) e o
crime de perigo relativo a animais ou vege-
tais (artigo 281.º). Apenas nos iremos refe-
rir, em particular, ao crime de danos contra
a Natureza e ao crime de poluição, por se
tratarem, como já referido, dos únicos com
natureza puramente ecológica.
105
3.2.1. Crime de danos contra a Natureza
O crime de danos contra a Natureza, consa-
grado no artigo 278.º do CP
106
, desde a revi-
105 O Código Penal utiliza nestes artigos alguns concei-
tos de natureza técnica e cientíca (como habitat na-
tural, estado de conservação de um habitat natural
ou de uma espécie ou impacte signicativo sobre um
habitat natural ou sobre uma espécie), cuja interpre-
tação deve ser feita à luz de outros diplomas em vigor
no ordenamento jurídico, como é o caso do já referido
Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, que reviu a
transposição, para a ordem jurídica interna, da Di-
rectiva 79/409/CEE (Directiva Aves Selvagens) e da
Directiva 92/43/CEE (Directiva Habitats). Veja-se o
Capítulo IV do presente trabalho.
106 Estabelece o artigo 278.º do CP (Danos contra a
natureza): «1. Quem, não observando disposições
legais, regulamentares ou obrigações impostas pela
Autoridade competente em conformidade com aque-
las disposições: a) Eliminar, destruir ou capturar
exemplares de espécies protegidas da fauna ou da o-
ra selvagens ou eliminar exemplares de fauna ou o-
ra em número signicativo; b) Destruir ou deteriorar
signicativamente habitat natural protegido ou habi-
tat natural não protegido causando a este perdas em
espécies protegidas da fauna ou da ora selvagens ou
em número signicativo; ou c) Afectar gravemente
recursos do subsolo; é punido com pena de prisão até
5 anos. 2. Quem, não observando disposições legais,
regulamentares ou obrigações impostas pela Autori-
dade competente em conformidade com aquelas dis-
posições, comercializar ou detiver para comercializa-
ção exemplar de espécies protegidas da fauna ou da
ora selvagens, vivo ou morto, bem como qualquer
parte ou produto obtido a partir daquele, é punido
são de 1995, é um crime ambiental autóno-
mo, na medida em que prescinde da prova
de criação de perigo ou de risco para o ser
humano.
107
Tem como requisito, nos termos
do n.º 1 daquela disposição, por um lado,
a violação de disposições legais ou regula-
mentares dos bens que tutela ou obrigações
impostas pela autoridade competente em
conformidade com aquelas disposições, ra-
zão pela qual é qualicado como crime de
desobediência (à lei, regulamento ou acto
da autoridade competente). RIBEIRO DE
FARIA fala, a este propósito, da acessorie-
dade do direito penal face ao direito admi-
nistrativo e de normas penais em branco:
«Acessoriedade, uma vez que passa a ser
função do direito penal punir a infracção de
disposições administrativas que protegem o
ambiente (…). Normas penais em branco,
uma vez que a determinação do seu conteú-
do passa a depender do recurso a leis e regu-
lamentos não penais.»
108
Por outro lado, é também requisito a ocor-
rência de um dano ecológico, designada-
mente a eliminação, destruição ou captura
de exemplares de espécies protegidas da
fauna ou ora selvagens, ou a eliminação
de exemplares não protegidos em número
com pena de prisão até 2 anos ou com pena de multa
até 360 dias. 3. Quem, não observando disposições
legais, regulamentares ou obrigações impostas pela
Autoridade competente em conformidade com aque-
las disposições, possuir ou detiver exemplar de espé-
cies protegidas da fauna ou da ora selvagens, vivo
ou morto, é punido com pena de prisão até 1 ano ou
com pena de multa até 240 dias. 4. A conduta refe-
rida no número anterior não é punível quando: a) A
quantidade de exemplares detidos não for signicati-
va; e b) O impacte sobre a conservação das espécies
em causa não for signicativo. 5. Se a conduta refe-
rida no n.º 1 for praticada por negligência, o agente
é punido com pena de prisão até 2 anos ou com pena
de multa até 360 dias. 6. Se as condutas referidas nos
n.ºs 2 e 3 forem praticadas por negligência, o agente é
punido com pena de multa até 240 dias.»
107 RIBEIRO DE FARIA, M. P., «Comentário ao artigo
278.º do Código Penal», em FIGUEIREDO DIAS,
J. (Dir.), Comentário Conimbricense do Código Penal,
Coimbra, Coimbra Editora, 1999, p. 933.
108 Ibidem, pp. 934-935. A autora esclarece ainda que
«O modelo adoptado pelo legislador penal português
não vai mais além do que uma “dependência mode-
rada” do direito administrativo. Os crimes contra o
ambiente podem estruturalmente corresponder ao
modelo dos crimes de perigo, de desobediência tout
court, ou de dano (…), tendo o nosso legislador opta-
do claramente por esta última hipótese».
signicativo; a destruição ou deterioração
signicativa de um habitat natural prote-
gido ou de um não protegido, com perdas
de espécies protegidas ou não protegidas,
quando em número signicativo; ou a afec-
tação grave dos recursos do subsolo.
109
Este
crime pressupõe qualquer modalidade de
dolo, bem como a negligência.
PINTO DE ALBUQUERQUE explica
que, já na redacção introduzida ao artigo
278.º pela Lei n.º 59/2007, era conferida tu-
tela penal às espécies não protegidas, des-
de que estivessem ameaçadas de extinção,
ou desde que os seus exemplares tivessem
sido eliminados em número signicativo.
à luz da Lei n.º 56/2011, estas espécies só
mereciam tutela quando os seus exemplares
fossem eliminados em número signicativo.
Por m, a Lei n.º 81/2015 veio, no enten-
der daquele autor, esclarecer a situação, ao
acrescentar as palavras “não protegido” ao
habitat natural, considerando, ainda, que a
substituição da palavra “estes” por “este”
deve ser resultado de um lapso de escrita
do legislador, uma vez que nunca foi in-
tenção deste a modicação da natureza do
crime, tal como fora delineado pela Lei n.º
56/2011.
110
A Lei n.º 59/2007 também punia
a destruição do habitat natural – eliminação
denitiva protegido, assim como do não
protegido, quando da acção danosa resul-
tassem perdas de espécies de fauna e ora
selvagens protegidas ou não protegidas,
estas desde que em número signicativo de
exemplares. Já a Lei n.º 56/2011 veio acres-
centar a punição da acção de deteriorar sig-
nicativamente aqueles habitats, ou seja,
afectar a sua conservação, modicando as
suas principais características, desde que
ocorram perdas em espécies protegidas da